11月13日至14日，全國耕地保護工作會議在江蘇省南京市召開，部署當前和今后一個時期耕地保護工作。

會議在總結十八大以來耕地保護工作的基礎上，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，新時代耕地保護工作的六個方向。分析人士指出，在鄉(xiāng)村振興和扶貧攻堅兩大戰(zhàn)略背景下，耕地保護工作也被賦予了更多的新任務。

作為農(nóng)村土地制度改革的“三條紅線”之一，“耕地紅線不能破”一直是改革的重要前提。

此次全國耕地保護會議指出，十八大以來，全國共劃定15.5億畝基本農(nóng)田，累計建成高標準農(nóng)田4.8億畝，新增耕地2400多萬畝，整治后的耕地質(zhì)量平均提高1-2個等級，農(nóng)田產(chǎn)出率普遍提高10%-20%，新增糧食產(chǎn)能約440億公斤。此外，全國建設占用耕地1560萬畝，同期補充2259萬畝，實現(xiàn)了占補有余。

在扶貧和改革優(yōu)化征地制度方面，會議指出，各地完善落實征地補償政策，普遍做到3-5年調(diào)整提高1次征地補償標準；搭建了全國征地信息公開共享平臺。5年來，安排貧困地區(qū)土地整治項目5200多個，建設規(guī)模6100多萬畝，投入資金940億元。

同時，各地探索土地整治多樣化實施模式，構建多元化投資機制，推動土地整治與多種要素的跨界融合，逐步形成以“土地整治+”為主要方向的新工作格局。對此，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究研究員廖洪樂表示，鄉(xiāng)村振興是新農(nóng)村建設的升級版。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五大總要求中，產(chǎn)業(yè)興旺排在首位，而要達到產(chǎn)業(yè)興旺的目的，就要進行農(nóng)田基礎設施建設、土地整治、高規(guī)格農(nóng)田建設的工作，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。此外，村莊的改造、規(guī)劃、基礎設施改造也都涉及土地整治問題。

而對當前和今后一個時期的工作安排，會議提出，要“以守住耕地紅線和基本農(nóng)田控制線為目標，以推動落實中發(fā)4號文件為主線”，堅持目標導向和問題導向，構建數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體的耕地保護新格局。

其中的4號文件，是指在2017年發(fā)布的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，該文件曾劃定耕地保護的階段性目標：到2020年，全國耕地保有量不少于18.65億畝，基本農(nóng)田保護面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標準農(nóng)田。

會議據(jù)此進一步提出了六點具體要求：一是強化基本農(nóng)田特殊保護，堅定守住耕地紅線。二要改進耕地占補平衡管理，嚴格落實耕地補償制度。三是持續(xù)推進土地整治，助力鄉(xiāng)村振興。四是保障穩(wěn)增長項目用地，促進經(jīng)濟更高質(zhì)量發(fā)展。五是深化征地制度改革，切實維護農(nóng)民土地權益。六是構建智慧耕地管理平臺，推進耕地管護現(xiàn)代化。

值得注意的是，在深化征地改革方面，國土資源部副部長曹衛(wèi)星表示，“征地制度改革試點還有一年多的攻堅期，各地要突出、補齊短板，并加強與集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革的深度融合，勇于破解、難點問題，確保改革取得預期效果”。他指出，要及時將可借鑒、可復制、可推廣的經(jīng)驗和做法提煉上升為制度性安排，為修改完善《土地管理法》和制訂農(nóng)村集體所有土地征收補償安置條例提供實踐支撐。

在黨的十九大報告輔助讀本上，農(nóng)村工作領導小組辦公室主任韓俊在其署名文章《堅決打贏扶貧攻堅戰(zhàn)》中表示，全面建成小康社會，實現(xiàn)個百年奮斗目標，農(nóng)村人口全部脫貧是一個標志性指標。

今年10月，國土資源部方面在其承辦的扶貧用地政策論壇上指出，扶貧用地政策的幾個主要方面，一是專項用地計劃政策為脫貧攻堅項目落地提供保障；二是增減掛鉤政策使“土地變成金”有力助推易地扶貧搬遷；三是土地整治“向耕地要效益”為貧困群眾鋪就脫貧致富新出路；四是農(nóng)村土地制度改革讓貧困群眾更多分享土地增值收益。

這顯然與耕地保護工作密切關聯(lián)。其中，指標流轉(zhuǎn)交易被認為是促進土地利用結構優(yōu)化的重要途徑。對此，此次會議專門提出，要改進耕地占補平衡管理，嚴格落實耕地補償制度。嚴格控制建設占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地，拓寬渠道算大賬，實行多來源途徑、多資金渠道補充耕地用于占補平衡，規(guī)范指標跨區(qū)域調(diào)劑。

華中師范大學中國農(nóng)村研究院院長鄧大才此前接受21世紀經(jīng)濟報道采訪時表示，在貧困地區(qū)試點集體建設用地的指標流轉(zhuǎn)交易，其落實基礎是增減掛鉤占補平衡制度的建立。開展增減掛鉤節(jié)余指標在一定區(qū)域內(nèi)的流轉(zhuǎn)交易，有利于完善土地市場，搞活農(nóng)村資源，特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村資源。

跨區(qū)域的指標流動，在近年來處于不斷松綁的狀態(tài)。

2015年12月， 中共、國務院在《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中指出，要利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。2016年，國土資源部發(fā)文允許集中連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作縣將增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。今年10月，國土資源部方面則在上述扶貧用地政策論壇上指出，深度貧困地區(qū)開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，可不受指標規(guī)模限制，增減掛鉤節(jié)余指標可在東西部扶貧協(xié)作和對口支援省市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究院研究員李國祥則表示，從過去經(jīng)驗來看，規(guī)范指標跨區(qū)域調(diào)劑的關鍵在于用地監(jiān)管和指標造價。不管是出讓指標地區(qū)的耕地補充，還是受讓指標地區(qū)的實際占地，都需要嚴格按照指標交易規(guī)定的數(shù)量進行。過去曾出現(xiàn)過指標造假的情況，但隨著技術水平的提升，現(xiàn)階段推動指標跨區(qū)域調(diào)配，將可以實現(xiàn)更有力和可靠的監(jiān)管。

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