個人所得稅的“起征點”調(diào)到多高才算合適？5000元，還是1萬元？

  電視新聞里一直在討論的兩個數(shù)字，吳凡不以為然，他覺得前者不管用，后者不靠譜。按照自己的收入水平計算，吳凡被征繳個稅是必然的，差別只是落在哪種稅率區(qū)間。月收入1.25萬元到3.85萬元之間是一個廣闊的地帶，吳凡既不逼近上限，也沒落在下限。

  身處頭都北京、擔(dān)任著一家金融機構(gòu)的中層干部，像他這樣的收入并不少見，這群人被稱為中國的中高收入者。從2013年開始，他們已經(jīng)成為中國個稅貢獻的主力軍。

  國家稅務(wù)總局的數(shù)據(jù)顯示，當年月收入在1萬以上人群的工資薪金所得個稅，占工資薪金所得項目收入的比重已近七成，占全部個稅收入的比重超過四成——其中并不包括年薪達到120萬元以上的高收入人群，他們的貢獻只占15%左右。

  被稱為中高收入者的這群人有多少？不到3000萬。按照2015年的個稅收入8600多億計算，平均每人的年納稅額都在1萬以上，已經(jīng)是個不小的數(shù)字。吳凡相信，個稅起征點即便調(diào)整到5000元，這個數(shù)字也并不會減少太多，他的煩惱不在于此。

  那么，承擔(dān)了中國個稅很大一部分比重的這群人，真正的負擔(dān)在哪里？

  和大多數(shù)在北京打拼多年的人一樣，吳凡在北京購購了自己的住房，雖然幸運地位于二三環(huán)之間，但至今仍在還房貸，每月負擔(dān)達到七八千元——其中一半是用來償還貸款利息的；而他們的孩子剛剛到入學(xué)年齡，每月的教育花銷三四千元。算起來，幾乎一半的工資就沒了。吳凡覺得，如果這些費用能像養(yǎng)老金和醫(yī)療保險一樣在稅前扣除掉，實際上相當于把他的月收入拉回到了一個更低的稅率區(qū)間，這樣的安排也許更為公平合理。

  中國的財政部正在考慮為個稅改革方案引入這些做法，但是否如吳凡所愿，仍未有定數(shù)。2016年3月7日，財政部部長樓繼偉在十二屆全國人大四次會議的記者會上說，個稅改革方案已經(jīng)提交國務(wù)院，今年將把綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅法草案提交全國人大常委會審議。

  一位接近財政部的人士對經(jīng)濟觀察報透露，上述方案中，大家所期望的住房按揭貸款利息納入個稅抵扣，可能不會率先啟動；改革可能會將子女教育和職業(yè)教育頭先納入抵扣，未來還將包括家庭贍養(yǎng)老人費用、房租等。但個稅的費用扣除額標準，即通常所說的“起征點”，基本上不會再提高了。“簡單提高起征點是不公平的。”樓繼偉在記者會上說，一個人掙五千塊錢，可以讓自己過得不錯；如果還要養(yǎng)孩子，或者贍養(yǎng)老人，那就非常拮據(jù)。他坦承，財政部多年來一直想實施“綜合所得稅”，即將所有的收入和支出綜合考量，“為什么沒有做到？它復(fù)雜，要把個人所得收入等11項綜合在一起，再作分類扣除”。

  這11項收入分別是：工資、薪金所得；個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得；對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得；勞務(wù)報酬所得；稿酬所得；特許權(quán)使用費所得；利息、股息、紅利所得；財產(chǎn)租賃所得；財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得；偶然所得；經(jīng)國務(wù)院財政部門確定征稅的其他所得。

  僅僅從名稱上就能看出，這幾乎是中國稅制改革中較艱難的一項工程。

  二

  2016年3月，樓繼偉擔(dān)任中國財政部部長整整三年。

  在這三年中，他推動并見證了中國新一輪財稅改革一步步從紙上落到現(xiàn)實。繼2014年6月30日，中共政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》提出三大改革任務(wù)——預(yù)算體制、稅收制度和央地財政關(guān)系之后，財政部在2015年底對改革成果給出了初步結(jié)論：預(yù)算改革取得實質(zhì)性進展，稅制改革取得重要進展，央地財政關(guān)系改革的研究取得階段性成果。

  但在財稅專家看來，三項改革是不均衡的，整體上的進展低于早先預(yù)期。為此，深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在2015年底的一次會議中，還專門提及要加快財稅改革進度，并且直接點出個稅改革。在如此高層次的會議上，對單一稅種提出意見，這是以往從未出現(xiàn)過的。

  然而，在眾多稅制改革的選項當中，個人所得稅也被認為是較難啃的“硬骨頭”之一，難度僅次于房產(chǎn)稅。

  一位省級地稅局所得稅處人士說，由于中國家庭成員、家庭經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，以及家庭收入來源的復(fù)雜性，以家庭為納稅單位的綜合與分類稅制面臨巨大的挑戰(zhàn)。

  他表示，頭先是中國居民收入的透明度不高，特別是存款實名制已經(jīng)實行多年，但有一些個人的大量收入仍游離于征稅之外；其次，股權(quán)的所得等財產(chǎn)性收入并未納入征稅范疇；較后，個人收入信息在各地之間不能共享，地方部門的信息與稅務(wù)機構(gòu)征收個人所得稅的相關(guān)信息也不能相互共享等，也是一個巨大的挑戰(zhàn)。

  “人人天然有逃避納稅的動機，中國居民的動機可能更強，特別是高收入群體?！痹撊耸勘硎?，這些因素導(dǎo)致從實際稅收負擔(dān)來說，中國高收入群體的稅負并不一定比美國高。

  中稅網(wǎng)稅務(wù)師事務(wù)所總裁王冬生對經(jīng)濟觀察報解釋說，問題主要出在稅收征管上。他認為，個人所得稅應(yīng)該是“劫富濟貧”的稅收，目前工薪所得稅代扣代繳，征管比較到位，其他征管能力不一致，稅制到征管都會導(dǎo)致不同類型的個人所得稅收負擔(dān)差異。如果征管不到位，較終個稅改革的設(shè)計會背離其公平分配的宗旨，比如僅僅提高費用扣除標準，對于低收入群體來說并沒有多大作用，只會對高收入群體減輕稅負。

  “中國富人數(shù)量從消費上就可以倒推出來，但是在稅收上看卻并沒有體現(xiàn)出這么多富裕，這說明稅收征管是一個問題?！蓖鯑|生說。

  樓繼偉也意識到了這個問題。3月7日，他在回答記者提問時說，十八屆三中全會提出逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制后，去年財政部已經(jīng)會同國家稅務(wù)總局等有關(guān)部門，一起研究了個人所得稅改革涉及的難點問題，形成了一個改革方案，做法是要分步到位。

  經(jīng)濟觀察報獲悉，樓繼偉所說的“分步到位”，包括四個步驟，即合并部分稅目、完善稅前扣除、適時引入家庭支出申報制度、優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)等。并且，較終的目標是以家庭為納稅單位，按照勞務(wù)性收入、財產(chǎn)性收入和偶然所得進行分類征稅，在確定合理的起征點后，對家庭贍養(yǎng)老人、子女教育等支出進行稅前抵扣。

  這種“綜合與分類相結(jié)合”的個人所得稅制，實際上早在1994年分稅制改革之前就已經(jīng)提出，但多年來并無實質(zhì)推進。

  現(xiàn)在，曾參與過當年分稅制改革設(shè)計的樓繼偉，正準備重啟這場被擱置了20多年的個稅改革。

  三

  個人所得稅是中國現(xiàn)行18個稅種中，僅有的三項“立法先行”的稅種。這也正是改革難度所在。

  較初版本的個稅法立法于1980年。曾擔(dān)任過國家稅務(wù)總局局總經(jīng)濟師的李永貴回憶稱，由于中國個人收入水平比較低，當年通過的《中華人民共和國個人所得稅法》實際上只適用于外籍人員，所以到1986年和1987年，國家制定了《個人收入調(diào)節(jié)稅暫行規(guī)定》，建立了累進稅率，低的20%，高的60%，顯然差距較大。

  為了避免稅率差距過大的問題，1993年10月中旬國家稅務(wù)總局召開了全國稅制改革工作會議。各地大約700多人參加，會上傳達了的指示，介紹了每一個稅的基本規(guī)定，準備在1993年10月31日的第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上，完成個稅法的榜修訂。翌年，對中國財稅歷史影響較大的分稅制改革，開始實施。

  這次個稅法修改將原來國內(nèi)居民400元—460元的生活費用扣除標準提高為800元。從此，“個稅起征點”作為一個新名詞開始流行起來——隨后的多次個稅法修改，均涉及到調(diào)整所謂“個稅起征點”的問題，伴隨著分稅制改革的推進，國人對個稅的關(guān)注也越來越強烈。

  盡管當時的親歷者、原財政部體改司副司長劉克崮對分稅制評價頗高，稱其為30年財稅改革的高峰和分水嶺，但也有一些當時的官員認為，這場未有的稅制改革留下的毛病非常之多，這也是為什么從1994年開始直到現(xiàn)在又陸陸續(xù)續(xù)做了一些改革調(diào)整，而且今后還要繼續(xù)做的原因。而個人所得稅的完善，就是1994年稅制改革所沒有解決的重大問題之一。

  一位當時的財政部官員在公開出版物中談到，個人所得稅來講還有很多缺陷，比如單單是有基本生計扣除還不行，應(yīng)當有專項扣除，體現(xiàn)不同家庭和個人的教育、贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)子女等等的特殊需要，而這些方面必須要對納稅人的整個收入綜合以后才能做到。這正是當年提出來的個人所得稅的改革方向——綜合和分類相結(jié)合。

  20年后，新一輪個稅改革也是從這個起點再次出發(fā)。

  經(jīng)濟觀察報獲悉，此次個稅改革的榜首步合并部

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