現(xiàn)行征地制度在加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時，也帶來大量社會問題。海南陵水、三亞市政府探索新征地拆遷模式，讓農(nóng)民成為征地拆遷的參與者;合理分配土地增值收益，讓農(nóng)民分享城市化成果;創(chuàng)新留用地安置，培植適合農(nóng)民從事的有穩(wěn)定收入流的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民與政府的雙贏，促進(jìn)了和諧穩(wěn)定與發(fā)展，值得在征地制度改革中予以借鑒和推廣。

　　近年來，征地拆遷成為群體性上訪的頭位原因，征地問題占國土資源部信訪案件的40%以上。暴力強(qiáng)征、強(qiáng)拆等惡性事件呈多發(fā)且不斷升級態(tài)勢，在一些地方引發(fā)官民沖突，加大社會風(fēng)險。我們在海南實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，陵水縣大墩村、三亞市月川村民從為“誓死保衛(wèi)土地”和政府發(fā)生多起沖突，到主動配合組織實(shí)施征地拆遷，前后形成巨大反差，為改革征地制度提供了經(jīng)驗(yàn)。

　　陵水、三亞征地創(chuàng)新做法

　　讓農(nóng)民成為征地拆遷的實(shí)施者

　　三亞市和陵水縣政府在實(shí)施征地拆遷時，改變了以往先找好大企業(yè)作下家、政府實(shí)施拆遷的辦法，而是明確政府在征地拆遷中的定位是主導(dǎo)但不包辦，主要起指導(dǎo)、監(jiān)督、宣傳和協(xié)調(diào)保障作用。政府在對被征地區(qū)塊的地上附著物等進(jìn)行市場評估后，將征地補(bǔ)償總費(fèi)用和工作經(jīng)費(fèi)“打包”給村委會或居委會，由其成立的股份制公司實(shí)行拆遷。公司再按照法定標(biāo)準(zhǔn)給予村民拆遷補(bǔ)償后，結(jié)余費(fèi)用由全體村民共享。

　　讓農(nóng)民成為征地的實(shí)施者，一是化解了征地過程中政府、開發(fā)商與農(nóng)民的矛盾沖突。在三亞市和陵水縣的試點(diǎn)村，新辦法使被拆遷人和拆遷人成為同一個利益主體。自1994年以來多次強(qiáng)拆均未完成拆遷改造的月川村，2007年僅用了三個月，就基本完成了拆遷安置工作。二是杜絕了征地拆遷中的違規(guī)違建問題。政府采取包干補(bǔ)償辦法后，村民明白，如果在青苗、墳?zāi)股系难a(bǔ)償資金多了，留給公司發(fā)展的資金就少了，可以開展的項(xiàng)目也就減少，自己的利益自然也少了。因此，村民之間自然形成有效監(jiān)督，杜絕了征地拆遷過程中的搶種搶建甚至造假墳的行為。三是保障了被征地拆遷人的合法權(quán)益。在實(shí)施國際旅游島陵水海洋主題公園11670畝土地征收時，大墩村拆遷公司沒有聘請評估公司，而是通過村民代表大會，組織村民對地塊上的附屬物進(jìn)行自主評估，節(jié)約了近100萬元的評估費(fèi)。由居委會和村民成立開發(fā)公司負(fù)責(zé)對自身地塊的拆遷工作，負(fù)責(zé)改造后的不動產(chǎn)經(jīng)營和管理工作，并具體測算拆遷成本，從根本上杜絕了由政府、開發(fā)商實(shí)施拆遷過程中產(chǎn)生的“灰色收入”以及特殊利益群體。大墩村項(xiàng)目拆遷結(jié)束后，農(nóng)民集體共獲得9700多萬元的村辦股份企業(yè)發(fā)展資金，為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決失地農(nóng)民就業(yè)、生活來源和長遠(yuǎn)發(fā)展提供了保障。

　　合理分配土地增值收益，讓農(nóng)民分享城市化成果

　　三亞市在城中村改造試點(diǎn)中，制定了集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地按照同地同價的補(bǔ)償原則。先以政府指導(dǎo)價，按被征土地和拆遷房屋面積對被拆遷人予以足額貨幣補(bǔ)償和過渡安置，其后由農(nóng)民自主拆遷騰地。政府再進(jìn)行土地招拍掛，將土地出讓收益計提各項(xiàng)稅費(fèi)后，扣除20%作為政府前期規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施投入經(jīng)費(fèi)，剩余部分全額返還農(nóng)民。三亞市25度陽光片區(qū)?穴商品房?雪征用月川居委會26畝土地，返還土地出讓收益3200萬元，平均每畝123萬元，是土地補(bǔ)償款的38倍。月川居委會五組一塊13畝的土地，返還土地出讓收益1120萬元，是土地補(bǔ)償款的350倍。

　　陵水縣在實(shí)施國際旅游島陵水海洋主題公園征地拆遷時，對大墩村實(shí)行海南省較高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，地方政府還允許村委會將節(jié)余的389畝集體建設(shè)用地直接進(jìn)行公開招拍掛，這是國內(nèi)頭例由農(nóng)民集體直接將集體建設(shè)用地招拍掛出讓。它讓農(nóng)民直接分享土地級差收益，實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的同地、同價、同權(quán)。

    創(chuàng)新留用地安置，培植適合農(nóng)民從事的有穩(wěn)定收入流的產(chǎn)業(yè)

　　為了切實(shí)解除失地農(nóng)民的后顧之憂，陵水縣政府按照征地總面積的8%給村委會留足建設(shè)用地。村委會可在為村民建安置房屋后將其余土地轉(zhuǎn)化為商業(yè)地產(chǎn)，通過土地市場將其掛牌拍賣或自己創(chuàng)辦集體企業(yè)。在安排留用地時，縣政府采取優(yōu)先安排的辦法，將所規(guī)劃項(xiàng)目區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施較完善、地理位置較佳的優(yōu)越地段優(yōu)先安排被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，并從規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向加強(qiáng)引導(dǎo)，扶持被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展特色商業(yè)，參與海南國際旅游島的建設(shè)。

　　以海南國際旅游島陵水海洋主題公園為例，縣政府共征用大墩村集體土地3108.56畝，給大墩村委會的留用地為248.68畝，將海南國際旅游島陵水海洋主題公園項(xiàng)目中地理位置較優(yōu)越、并在建設(shè)規(guī)劃中確定為商業(yè)、住宅一體的地塊優(yōu)先安排給大墩村發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。村委會擬使用該地塊與知名企業(yè)聯(lián)合興建五酒店，還計劃在新村安置點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)4棟320間公益酒店和超市、市場自行經(jīng)營或出租，保障農(nóng)民長久收入。

　　三亞市政府在征地拆遷前，就幫助村集體成立股份制公司，其主要職能是前期負(fù)責(zé)拆遷，后期經(jīng)營和管理集體資產(chǎn)，確保村民對村級組織專業(yè)人的監(jiān)督，保障村民獲得分紅收益。陵水縣政府支持大墩村村民共同成立股份公司，管理和經(jīng)營集體土地資產(chǎn)，為了經(jīng)營好公司，他們還從外地聘請了專業(yè)技術(shù)人員參與管理、指導(dǎo)生產(chǎn)。

　　在新征地模式下，農(nóng)民參與了城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地、同價、同權(quán)，真正做到了農(nóng)民長遠(yuǎn)生計有保障。

　　完善征地制度的幾點(diǎn)政策建議

　　從海南化解征地矛盾的經(jīng)驗(yàn)來看，只要政府在征地拆遷中，從農(nóng)民的切身利益出發(fā)思考征地解決之道，將農(nóng)民的權(quán)益納入城市化進(jìn)程中一并考慮，地方發(fā)展就能得到農(nóng)民的積極配合與支持，征地難題就能迎刃而解。

　　改變現(xiàn)行征地拆遷模式，讓農(nóng)民成為征地拆遷的實(shí)施主體和受益者

　　海南經(jīng)驗(yàn)表明，讓農(nóng)民成為征地拆遷的實(shí)施主體，從征地拆遷的開端就能得到一筆收入，將征地拆遷成本與農(nóng)民利益捆綁，避免了政府與農(nóng)民的直接對立。以往在征地拆遷的過程中補(bǔ)償給違章建筑和搶建搶種的款項(xiàng)一般都大于50%，新的征地拆遷方法，政府無需支付違章建筑和搶建搶種的款項(xiàng)，財務(wù)成本低、行政成本低、老百姓收益高。應(yīng)推廣由農(nóng)民集體成立征地拆遷公司，并作為征地拆遷實(shí)施主體的做法。地方政府經(jīng)過合理評估后，將征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用統(tǒng)一支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，節(jié)余部分歸農(nóng)村集體組織合理分配使用。

　　實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同地、同價、同權(quán)

　　政府征收集體建設(shè)用地?穴使用權(quán)?雪不能按照農(nóng)用地價格的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，必須按非農(nóng)用地的市場價格進(jìn)行賠償。不管城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外，都應(yīng)允許集體建設(shè)用地的存在，集體建設(shè)用地可以同國有建設(shè)用地一樣出讓其使用權(quán)。

　　切實(shí)落實(shí)“被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計有保障”

　　借鑒海南的做法，地方政府在征地時，必須留一定比例建設(shè)用地供農(nóng)民長期使用，發(fā)展讓農(nóng)民有穩(wěn)定、長遠(yuǎn)收入的產(chǎn)業(yè)。政府在項(xiàng)目資源的配置上要將有穩(wěn)定、持續(xù)、較好收益的項(xiàng)目配置給被征地農(nóng)民。在項(xiàng)目開發(fā)中，政府的采購制度要向農(nóng)村集體組織傾斜。政府還要幫助農(nóng)民完善經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)，健全農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，保障全體村民長期、公平獲得土地增值收益，以及將被征地農(nóng)民納入與城市職工同等的社保和養(yǎng)老體系。

　　（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部;國土資源部耕地保護(hù)司;中國土地勘測規(guī)劃院）

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