被寄予改革厚望的十八屆三中全會將于下個月召開，土地改革是一個熱點話題。據(jù)知情人士向《財經(jīng)日報》透露，下一步土地改革方向可能包括林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)這“三權(quán)”將可以進行抵押融資。

　　對于農(nóng)民來說，“三權(quán)”是為數(shù)不多能夠抵押的資產(chǎn)。接受本報采訪的專家認為，一旦“三權(quán)”可以抵押，將盤活農(nóng)村農(nóng)民資產(chǎn)存量，活躍農(nóng)村金融市場，激發(fā)農(nóng)村內(nèi)在活力。但也有業(yè)內(nèi)人士提醒，應(yīng)對貸款風險和“地主效應(yīng)”等問題引起重視。

　　“三權(quán)”抵押先行先試

　　隨著人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，以土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款成為農(nóng)村金融創(chuàng)新的熱點。

　　共青團陜西省委農(nóng)工部部長魏延安對記者表示，如果“三權(quán)”抵押能從目前的試點轉(zhuǎn)為全面推廣，將有利于金融與農(nóng)業(yè)的結(jié)合。使金融這一農(nóng)村發(fā)展的根本支撐問題得到破解。

　　事實上，“三權(quán)”抵押先行先試已經(jīng)展開。2008年的十七屆三中全會通過決定，展開農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場也隨之建立。會議決定允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

　　隨后，央行、銀監(jiān)會印發(fā)了《關(guān)于加快推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟芬?，探索發(fā)展大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、水域灘涂使用權(quán)等抵押貸款，規(guī)范發(fā)展應(yīng)收賬款、股權(quán)、倉單、存單等權(quán)利質(zhì)押貸款。

　　《意見》規(guī)定，原則上，凡不違反現(xiàn)行法律規(guī)定、財產(chǎn)權(quán)益歸屬清晰、風險能夠有效控制、可用于貸款擔保的各類動產(chǎn)和不動產(chǎn)，都可以試點用于貸款擔保。

　　2012年，經(jīng)過在6個縣（市）區(qū)啟動了“三農(nóng)”金融服務(wù)改革創(chuàng)新試點工作，云南省積極引導涉農(nóng)金融機構(gòu)開展以林權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)與農(nóng)房“三權(quán)三證”抵押融資為的“三農(nóng)”金融服務(wù)改革創(chuàng)新試點工作。

　　至今年6月28日，云南省委副書記仇和表示，目前全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)已實現(xiàn)基礎(chǔ)金融機構(gòu)服務(wù)全覆蓋，“三權(quán)三證”抵押貸款余額近170億元。

　　作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶市農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資也在2010年11月進行探索。

　　2011年，重慶市市長黃奇帆在“中國農(nóng)村經(jīng)濟論壇”上表示，在幫助農(nóng)民提高生產(chǎn)性、工資性收入的同時，“十二五”時期，重慶將通過創(chuàng)新體制機制，探索土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和宅基地使用權(quán)“三權(quán)”抵押融資，幫助農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入。

　　今年6月份，貴州銅仁市開始在全市范圍內(nèi)推廣實施“三權(quán)”抵押貸款融資模式。此外，銅仁市各縣（區(qū)）財政按人口規(guī)模出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)風險補償基金。

　　抵押融資之憂

　　不過在現(xiàn)行法律中，“三權(quán)”抵押融資是存在障礙的。《土地管理法》規(guī)定，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民只是享用宅基地使用權(quán)，而不具備處分的權(quán)利。

　　《擔保法》中規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。包括《土地承包法》、《物權(quán)法》也規(guī)定，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地可以抵押外，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押的。

　　北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所有限公司交易部高端經(jīng)理陳哲對記者表示，林權(quán)抵押在法律上不存在障礙。但是，目前宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)，仍然存在法律上的約束。即使如此，“對集體資產(chǎn)，村集體組織以及村民仍然有保值增值的需求。”

　　與此同時，一旦出現(xiàn)信用風險，如何處置抵押品缺乏明確的法律依據(jù)，這不利于有效防范銀行貸款風險。中共黨校經(jīng)濟學部教授徐祥臨對本報表示，這是由于中國“熟人社會”的國情。“這樣不但無法有效解決農(nóng)民貸款難問題，金融機構(gòu)貸款風險的問題也無法有效克服，并且還會造成很多矛盾糾紛。”

　　根據(jù)目前政策，村集體所有的宅基地只能在集體內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)，對于“外來戶”金融機構(gòu)來說，農(nóng)戶也可能通過“合謀”令其遭受損失。

　　浦東改革與發(fā)展院研究員王國興表示，抵押問題的關(guān)鍵在于，針對這些不動產(chǎn)，銀行必須推出一套適宜的風險防范制度和措施。否則，倉促開展此項業(yè)務(wù)，風險就會讓銀行來承擔。

　　此外，也并不是所有人都認同“三權(quán)”抵押?？紤]到我國社保體系尚不完善，為避免農(nóng)民“失地、失業(yè)、失住房”等情況出現(xiàn)，農(nóng)村工作專業(yè)小組辦公室主任陳錫文曾公開表示，在加快農(nóng)村金融體制改革過程中，應(yīng)排除土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和農(nóng)民房產(chǎn)作為抵押。

　　陳錫文解釋說，《擔保法》等法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押，但承包林地、四荒地的經(jīng)營權(quán)可以用于抵押。原因在于前者是農(nóng)民生活的必需品，而后者是農(nóng)民維持溫飽所需之外的生產(chǎn)資料。

　　“土地承包權(quán)、宅基地和房產(chǎn)是農(nóng)民較后的生存依據(jù)，在任何情況下，都不能拿走農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地和房產(chǎn)，否則會引發(fā)農(nóng)民流離失所，影響社會穩(wěn)定。”陳錫文說。

　　可能造成“地主效應(yīng)”

　　受困于相關(guān)法律的制約和諸多現(xiàn)實問題，“三權(quán)”抵押融資雖有地方先行先試，但是否全面推開仍需審慎評估。

　　對于各種擔憂，《意見》已經(jīng)有所警惕，表示要在積極推進和完善多元化的農(nóng)村信貸擔保體系建設(shè)的同時，鼓勵各類信貸擔保機構(gòu)通過再擔保、聯(lián)合擔保以及擔保與保險相結(jié)合等多種方式，加大對農(nóng)村的融資擔保服務(wù)。

　　徐祥臨建議，可以借鑒日本綜合農(nóng)協(xié)的經(jīng)驗，由適宜于農(nóng)村經(jīng)濟合作的機構(gòu)來提供包括金融在內(nèi)的多項服務(wù)。

　　魏延安也認為應(yīng)該審慎看待。即使“三權(quán)”能夠抵押，會對農(nóng)業(yè)企業(yè)造成利好局面，但也僅僅是緩解作用，可能概念意義大于實際意義。

　　魏延安表示，因為農(nóng)業(yè)的弱勢性并沒有因為產(chǎn)權(quán)的可抵押而改變，只要堅持農(nóng)地農(nóng)用的原則，將難以出現(xiàn)土地暴富的局面，因為農(nóng)地歸根結(jié)底是不值錢的，這是世界上的一般規(guī)律。具體操作上，如農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場發(fā)育與平臺建設(shè)問題、產(chǎn)權(quán)抵押的風險防范問題、產(chǎn)權(quán)抵押的估值與可貸款率的問題等也需要考慮。

　　還有一點需要警惕，這樣的政策可能會引起土地的非市場化集中，也可能會造成一些坐擁土地的企業(yè)形成“地主效應(yīng)”。

　　“這一政策的出發(fā)點必須從農(nóng)民利益的化出發(fā)，既要激發(fā)土地的內(nèi)生潛力，更要保護農(nóng)民的土地權(quán)益，決不能在操作層面演化為對農(nóng)民的又一次掠奪。”魏延安說。

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