5月4日，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤透露，國土資源部正在醞釀新政策，來保證5%用地計劃指標(biāo)真正用于農(nóng)村集體建設(shè)用地，優(yōu)先保證宅基地審批。

按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》，2010年新增建設(shè)用地600萬畝左右，而從2010年到2020年每年新增建設(shè)用地870萬畝左右，按照5%計算，2010年用于集體建設(shè)用地達30萬畝。從2010年到2020年，每年安排集體建設(shè)用地高達43萬畝。

如何保證這么龐大的集體建設(shè)用地指標(biāo)能真正用之于農(nóng)？

本報獲得了一份《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》（下稱《通知》）。該《通知》對宅基地分配方法規(guī)定甚詳，但仍被業(yè)內(nèi)認為有很多漏洞存在。應(yīng)警惕地方政府違規(guī)操作。

30萬畝農(nóng)地誘惑

缺地成了每個城市經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸問題，而將新增土地來源瞄準農(nóng)村，則成了各地解決土地缺口問題普遍采取的措施。

河北、山東等地2009年采取城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)等方式從農(nóng)村獲得建設(shè)用地規(guī)模高達上百萬畝。

李建勤表示，國土部將加強對農(nóng)地執(zhí)法的檢查，開展一系列檢查排查工作，保證農(nóng)村集體建設(shè)用地用于宅基地和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

從2010年國土違法案件情況來看，農(nóng)村宅基地違法占地等問題已經(jīng)很嚴重。為了疏導(dǎo)這一問題，國土部要求各地政府從2009年開始，將每年新增用地指標(biāo)中5%強制給農(nóng)村建設(shè)用地。5%的農(nóng)村集體建設(shè)用地，頭先要滿足農(nóng)民宅基地建設(shè)需要。

國土部法律頭席顧問楊重光表示，國家強調(diào)農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)，目的是保證農(nóng)民利益，尤其是宅基地的利益。但這么一大塊蛋糕，在農(nóng)民土地利益保護法律比較弱的情況下，如何防止這些土地被廉價圈回地方政府手中，是監(jiān)管部門需要考慮的問題。

《通知》規(guī)定，在宅基地的分配上，對城市擴展邊界內(nèi)的城郊、近郊農(nóng)村居民點用地，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配，鼓勵集中建設(shè)公寓式住宅或有特色的農(nóng)民新居。

對城市擴展邊界外的村莊，嚴格執(zhí)行一戶只能申請一處符合規(guī)定面積標(biāo)準的宅基地。

《通知》中強調(diào)，經(jīng)濟條件較好、土地資源供求矛盾突出地方，允許村集體組織對新申請宅基地住戶開展宅基地有償使用試點。目前各地都已展開試點，在山西、廣州等地都已經(jīng)開展了宅基地有償使用的試點工作。

即使這種很嚴密的分配方法，仍被業(yè)內(nèi)認為有很多漏洞存在。

北京大岳咨詢公司總監(jiān)李偉認為，在實際中這一分配方式問題存在問題。他舉例說，一個村莊雖然在城市規(guī)劃擴展邊界內(nèi)，但往往規(guī)劃方案并沒有真正落實，村子沒有拆遷，而村莊里的農(nóng)戶就無法獲得宅基地。

國務(wù)院發(fā)展研究研究員劉守英表示，要構(gòu)筑農(nóng)村土地利用秩序，需要通過立法確定城鄉(xiāng)邊界，分別制定城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展法和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展法。

防止地方政府“圈地”

上述《通知》中對于宅基地分配的方法雖然詳細，但在實際操作當(dāng)中，一些地方政府還將目標(biāo)盯準了“撤并村”。比如，將宅基地多分給將撤的村，而少分給不撤的村，“多分是為了多收”。

村撤了之后，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地，除去建設(shè)新居和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、平整還耕的土地以外，還能剩下不少的建設(shè)用地指標(biāo)，這些指標(biāo)自然會流回政府手中，或在政府的控制之下。例如，某村列入撤并范圍，而地方政府并未公開宣布其規(guī)劃。本來該村有1000畝建設(shè)用地，而地方政府給該村再分配500畝宅基地，這樣該村就有了1500畝集體建設(shè)用地，這樣該村撤并的“價值”就更大了。

“雖然國土部規(guī)定，土地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌整理出來的剩余土地指標(biāo)，不能直接轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地指標(biāo)。但是只要在政府控制之下，就不能阻止這種不公平的分配方法?！崩顐フf。

更重要的是，這么多的宅基地指標(biāo)投放以后，如果反而被一些地方政府以“撤并村”的名義加以回收利用。這些土地指標(biāo)不是被利用作為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的用地，就是被作為“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)用地。

不得用于商品房開發(fā)？

雖然《通知》中明確規(guī)定，宅基地等指標(biāo)經(jīng)過土地統(tǒng)籌利用后，不得用于商品房開發(fā)。但本報記者實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)就是利用商品房開發(fā)來實現(xiàn)土地整理成本回收的。尤其是在城市周邊地區(qū)，“撤并村”整理出來的土地，多數(shù)都是以商品房開發(fā)的形式，實現(xiàn)資金回收，并使地方政府有不菲的土地收益。

為了圍堵這一違規(guī)操作行為，《通知》中規(guī)定在空心村治理和舊村改造中“在留足村民必需的居住用地（宅基地）前提下，其他土地可依法用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，但不得用于商品住宅開發(fā)”。

國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤5月4日稱，對各地發(fā)現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房問題，國土部將采取“一案一處理”的方式。堅決遏制宅基地等集體建設(shè)用地指標(biāo)流入房地產(chǎn)市場。

目前“小產(chǎn)權(quán)房”有兩種：一種是在集體建設(shè)用地上建成的，即“宅基地”上建成的房子，只屬于該農(nóng)村的集體所有者，理論上外村農(nóng)民不能夠購；另一種是在集體企業(yè)用地或者占用耕地違法建設(shè)的。

國土部等十四個部委已經(jīng)聯(lián)合成立小產(chǎn)權(quán)房整治處理專業(yè)小組，目前正在研究制定小產(chǎn)權(quán)房整理政策方案。

李建勤表示，新出臺的規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地指標(biāo)使用的土地管理政策，肯定會考慮“小產(chǎn)權(quán)房”等社會問題，會進一步細化和規(guī)范集體建設(shè)用地使用管理。