在建立并實(shí)施兩年之后，對于被地方政府視為新增建設(shè)用地“優(yōu)惠”的“新增建設(shè)用地增加與農(nóng)村轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)人口相掛鉤”(下稱“人地掛鉤”)的政策，作為主管部門的自然資源部，正在考慮對其進(jìn)行調(diào)整。

這個“調(diào)整”，并非“收集”，也非“寬松”，而是將地方、城市的人口增速，單位GDP增長消耗新增建設(shè)用地量(下稱“單位GDP地耗”)、單位固定資產(chǎn)投資消耗新增建設(shè)用地量(下稱“單位固投地耗”)等多項(xiàng)指標(biāo)納入之后，建立差別化的“人地掛鉤”政策機(jī)制，也就是說，因上述指標(biāo)的表現(xiàn)不同，地方政府之間通過“人地掛鉤”政策手段獲得的新增建設(shè)用地指標(biāo)，將有所不同。

目前，自然資源部已經(jīng)對全國各主要城市建設(shè)用地集約節(jié)約利用的情況連續(xù)開展了評估，這其中，即包括單位GDP地耗、單位固投地耗等多項(xiàng)指標(biāo)。未來，自然資源部還將推進(jìn)該項(xiàng)工作，而建立參照人口增速、地耗指標(biāo)的差別化“人地掛鉤”政策工具，也將越來越近。

掛鉤“優(yōu)惠”

“從我們地方的情況看，‘人地掛鉤’這個政策工具還是很有效的，如果能夠更加結(jié)合一下地方人口、建設(shè)用地集約節(jié)約使用的情況，那就更好?！睎|部某省自然資源廳的一位官員向《中國經(jīng)營報(bào)》記者表示，差別化而不是統(tǒng)一化的“人地掛鉤”政策，將更能體現(xiàn)鼓勵和引導(dǎo)的作用。

所謂“人地掛鉤”，是一種新增建設(shè)用地指標(biāo)配給的政策工具。由于中國實(shí)施 為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，以18億畝耕地為紅線，中央政府倒排出了每年可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的農(nóng)村土地的總量，并據(jù)此形成“新增建設(shè)用地指標(biāo)”，向各省分配，而后逐級分解，在指標(biāo)以內(nèi)，地方政府可以實(shí)施征地，將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為可以交易、轉(zhuǎn)讓的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

2016年，為了配合新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中“確保1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶”的目標(biāo)。原國土資源部、國家發(fā)改委、公安部等部門聯(lián)合制定了《關(guān)于建設(shè)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》，明確城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將與新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤。此后，原國土資源部又在《全國土地利用規(guī)劃(2006~2020)》的框架結(jié)構(gòu)內(nèi)，安排了總計(jì)1200萬畝的新增建設(shè)用地，作為“落戶1億人”的配套用地指標(biāo)。

記者了解到，當(dāng)時(shí)原國土資源部針對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，采用了進(jìn)城落戶人口按人均100平方米安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)，而這一標(biāo)準(zhǔn)按照農(nóng)村流動人口的標(biāo)準(zhǔn)，則只有約人均60平方米。這意味著，原國土資源部在框架以內(nèi)，以結(jié)構(gòu)化的方式，多安排了用地指標(biāo)，這不得不說對地方是莫大的鼓勵。

考慮“差別化”

多位地方國土系統(tǒng)的人士在談及“人地掛鉤”政策工具時(shí)，都向本報(bào)記者表示，城市與城市之間有一些情況不同、空間和用地條件不同，在使用這項(xiàng)政策工具的時(shí)候，效率就會有所不同。如果能夠通過差別化的方式，體現(xiàn)鼓勵的方向，那么，符合鼓勵導(dǎo)向地區(qū)，將在全國范圍內(nèi)有更好的示范效用。

這一思路，作為全國土地資源工作主管部門的自然資源部也已經(jīng)開始考慮。多位權(quán)威知情人士都向《中國經(jīng)營報(bào)》記者證實(shí)，自然資源部已經(jīng)開始考慮，在未來實(shí)施“人地掛鉤”機(jī)制的過程中，采用差別化的方式，參照一些重要的指標(biāo)，給予不同的政策工具鼓勵口徑。

記者了解到，對于這些重要參照指標(biāo)，自然資源部已經(jīng)有所考慮和安排。其初步包括，單位GDP增長消耗新增建設(shè)用地量、單位固定資產(chǎn)投資消耗新增建設(shè)用地量、人口增速等指標(biāo)。之所以參照這些指標(biāo)，也是要貫徹集約節(jié)約用地的精神。

所謂單位GDP地耗，是指一座城市，每產(chǎn)出單位數(shù)字的GDP，所需要消耗的新增建設(shè)用地水平。了解情況的人士告訴記者，這個單位GDP的單位是億元，也就是說，自然資源部要參照的是，每產(chǎn)出1億元GDP所需要耗費(fèi)的新增建設(shè)用地量。這直接反映所在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)、水平等。

而單位固投地耗，則是將固定資產(chǎn)投資的水平，與新增建設(shè)用地量的消耗進(jìn)行比較。這個指標(biāo)，直接體現(xiàn)固定資產(chǎn)投資的效率，支付的成本、發(fā)展的可持續(xù)性的態(tài)勢。

除此之外，記者了解到，這其中還包括國土開發(fā)強(qiáng)度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度、建設(shè)用地地均GDP、建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資等多項(xiàng)指標(biāo)。

評價(jià)開始

“這項(xiàng)工作從國土資源部時(shí)期就開始做，已經(jīng)開展了幾年的時(shí)間，具體就是在對地方集約節(jié)約用地的水平進(jìn)行評估的過程中，引入了對這些指標(biāo)數(shù)據(jù)的評估和考察?！鼻笆鰱|部某省自然資源廳的人士稱。

這項(xiàng)工作其實(shí)從三年前就已經(jīng)開始?，F(xiàn)在已形成包括2015年度區(qū)域初始評價(jià)、2016年度區(qū)域更新評價(jià)、2017年度區(qū)域更新評價(jià)在內(nèi)的3輪評價(jià)成果，評價(jià)時(shí)點(diǎn)為評價(jià)年度上一年年底。評價(jià)以城市為單元，以各參評城市行政轄區(qū)范圍內(nèi)的全部建設(shè)用地為評價(jià)對象，評價(jià)范圍覆蓋了全國31個省(區(qū)、市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的560余個城市。

記者了解到，自然資源部近期對這項(xiàng)工作的評價(jià)結(jié)果進(jìn)行了匯總和評估研究。也正是在此過程中，開始考慮對“人地掛鉤”政策工具的使用和實(shí)施，采用差別化的政策口徑。

在評價(jià)的過程中，在一些未來將發(fā)揮關(guān)鍵參照作用的指標(biāo)中，城市之間已經(jīng)顯現(xiàn)出了區(qū)別化的態(tài)勢。如在單位GDP地耗領(lǐng)域，西藏(91.45公頃/億元) ，北京(2.42公頃/億元) 。分城市看，地級以上城市中，邢臺市、大同市、日喀則市等10個城市地耗超過50公頃/億元，經(jīng)濟(jì)增長的土地資源消耗水平較高，需進(jìn)一步提高資源利用效率。

深圳市、大連市、烏魯木齊市等43個城市耗地量較小，小于5.0公頃/億元;縣級市中，德令哈市、石河子市超過50公頃/億元，潛江、西昌、永安等4個城市小于5.0公頃/億元。

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