編者按：前不久，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會發(fā)出《關(guān)于金融促進節(jié)約集約用地的通知》(以下簡稱《通知》)，要求充分利用和發(fā)揮金融在促進節(jié)約集約用地方面的積極作用，突出加強涉地信貸管理。土地和信貸作為國家宏觀調(diào)控的兩道“閘門”，共同發(fā)揮作用的空間和潛力很大。

那么，除了促進節(jié)約集約用地之外，金融手段在土地調(diào)控中還有哪些可以施展作用的空間?如何創(chuàng)新土地金融制度，金融與土地的結(jié)合方式都有哪些?本期約請系統(tǒng)內(nèi)外專家學(xué)者就相關(guān)話題展開理論探討。

◆金融調(diào)整影響土地調(diào)控潛力有多大

(中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù) 盧靜)

近年來，國家嚴把土地和信貸兩個閘門，兩者的作用范圍和效力有機交織在一起共同發(fā)揮作用，從而調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行。金融政策目標在土地領(lǐng)域的擴展與延伸

與以往涉地金融政策相比，《關(guān)于金融促進節(jié)約集約用地的通知》更全面、更系統(tǒng)，將分散于諸多文件的政策進行系統(tǒng)性梳理和歸納，緊緊圍繞企業(yè)用地這一核心問題，對金融機構(gòu)信貸制度、貸款流程、合規(guī)審查、項目管理、金融服務(wù)等各環(huán)節(jié)作出詳細具體的規(guī)定，具有很強的針對性和可操作性。主要有以下特征：

管理由商業(yè)性房地產(chǎn)用地向多種用地轉(zhuǎn)變。此前的政策措施大多從土地與信貸較緊密的結(jié)合點——房地產(chǎn)市場出發(fā)，其目的也主要是促進房地產(chǎn)市場總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、價格基本穩(wěn)定，降低金融風(fēng)險。而《通知》雖然也是以防范金融風(fēng)險為根本出發(fā)點，強調(diào)商業(yè)性房地產(chǎn)的信貸管理問題，但將金融政策的目標擴展到促進保護耕地、節(jié)約集約用地上，關(guān)注的延伸到重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、工業(yè)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村集體建設(shè)用地和商業(yè)性房地產(chǎn)等領(lǐng)域。

突出信貸政策、產(chǎn)業(yè)政策和土地政策的契合?！锻ㄖ窂娬{(diào)了貸款前對用地合法性的把握，明確規(guī)定禁止向哪些用地項目提供貸款支持，對哪些用地項目應(yīng)有慎發(fā)放貸款。這些政策措施有利于部門聯(lián)動確保產(chǎn)業(yè)政策和土地政策的落實，進一步推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

強調(diào)要建立多部門信息交流機制。《通知》強調(diào)人民銀行各分支機構(gòu)、各銀監(jiān)局要切實加強與地方政府相關(guān)部門的溝通合作，建立信息交流機制，將企業(yè)違法用地、閑置土地等信息納入人民銀行企業(yè)征信系統(tǒng)和銀監(jiān)會客戶風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，為金融機構(gòu)有關(guān)信貸決策提供支持和服務(wù)。這樣有利于加強土地管理、落實共同責(zé)任。

金融在土地調(diào)控中發(fā)揮作用的空間仍有潛可挖

在市場經(jīng)濟條件下，金融政策的變化和調(diào)整不可避免地會傳導(dǎo)到社會生產(chǎn)生活的各個方面。總體來看，金融政策調(diào)整對土地的作用形式主要有以下幾類：

通過增加或減少貨幣投放量來引導(dǎo)土地投放總量。雖然每年的新增建設(shè)用地供應(yīng)量是一定的，可供盤活的存量土地也有限，土地的投放總量相對比較剛性，但在市場經(jīng)濟條件下，土地的取得、開發(fā)建設(shè)與資金的關(guān)系十分緊密，單位貨幣必須與一定的土地要素相結(jié)合。增加或減少貨幣的投放量，可以增加或減少經(jīng)濟社會發(fā)展實際所需要的土地，進而影響市場供求關(guān)系，引導(dǎo)土地的投放總量。

通過調(diào)整投資走向引導(dǎo)土地投放方向，推進城鄉(xiāng)與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。土地和資本的相互關(guān)系不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，還體現(xiàn)在空間和區(qū)域上，通過建立與金融政策相匹配的土地政策，對空間發(fā)展權(quán)進行引導(dǎo)和調(diào)控，適當(dāng)增加中小城市、中西部地區(qū)的土地供應(yīng)，逐步實現(xiàn)以大、中城市和東部地區(qū)為向城鄉(xiāng)均衡、區(qū)域均衡的方向發(fā)展，逐步解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和東西部發(fā)展差距問題。

通過調(diào)整不同建設(shè)項目信貸政策，落實土地供應(yīng)政策，推進產(chǎn)業(yè)政策落實和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化是國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要前提，通過建立差別化的信貸，如對法律法規(guī)和國家產(chǎn)業(yè)政策禁止的建設(shè)項目禁止提供信貸支持，對限制發(fā)展的建設(shè)項目審慎發(fā)放貸款，有利于落實“有保有壓”的差別化供地政策，推進土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級。

◆綠色金融助推集約用地制度創(chuàng)新

(中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所 汪利娜)

《關(guān)于金融促進節(jié)約集約用地的通知》既是運用金融手段促進土地集約利用的一種嘗試，也是金融為實體經(jīng)濟服務(wù)、為和諧發(fā)展服務(wù)的一種探索。

綠色金融理念在土地優(yōu)化配置中的實踐與應(yīng)用

目前，我國各經(jīng)濟主體對土地金融的需求主要可概括為三種：一是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購置土地、開發(fā)土地的資金需求。特別是經(jīng)營性用地實施招拍掛以來，地價漲幅較快，增加了企業(yè)的拿地成本和對金融支持的需求。二是非房地產(chǎn)企業(yè)的建設(shè)用地資金需求，包括高新技術(shù)開發(fā)區(qū)土地開發(fā)建設(shè)等。三是政府部門土地儲備的資金需求。近年來，在土地財政的利益驅(qū)動下，各城市相繼建立了土地儲備，無論以何種方式獲得土地，如收購、征地等，僅靠政府的財政撥款、土地出讓收益遠遠不夠，因此多依賴于金融的支持。

從土地金融的發(fā)展現(xiàn)狀來看，目前銀行為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和政府土地儲備的土地貸款規(guī)模并不大。以2007年為例，土地貸款只有3000多億元，僅占全部房地產(chǎn)信貸余額4.8萬億元的6.3％，占銀行人民幣貸款余額26萬億元的1.1％。當(dāng)然，許多非房地產(chǎn)企業(yè)的土地貸款多混雜在項目融資、基本建設(shè)貸款里面，其規(guī)模有多大仍是一個“謎”。但從2007年上萬億元的土地購置款中，大致可估算出土地貸款的規(guī)模。需要指出的是，無論土地貸款占銀行信貸的比例有多大，運用金融手段抑制粗放低效用地、支持節(jié)約集約用地至少給市場發(fā)出了一個信號：只有集約、環(huán)保型用地才能得到金融支持。其政策導(dǎo)向作用是十分明顯的，也是值得稱贊的。這也是綠色金融的理念（即運用金融工具支持節(jié)能、環(huán)保、高效產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)進步）在土地資源優(yōu)化配置中的實踐與運用。

融資渠道多元化呼吁富有創(chuàng)新精神的制度安排

值得政策制定者們關(guān)注的是，中國金融體系正經(jīng)歷著的“脫媒”現(xiàn)象，即資金盈余者和資金短缺者不通過銀行等金融中介機構(gòu)而直接進行資金交易的現(xiàn)象。仍以2007年為例，在全社會資金結(jié)構(gòu)中，財政支出額3.8萬億元，股票融資額8431億元，企業(yè)債1.7萬億元，利用外資748億美元，銀行新增貸款3.6萬億元，占全社會融資額產(chǎn)過35%，這還未包括民間融資等。那么，在融資渠道日趨多元化的今天，能否僅靠銀行信貸政策來抑制土地的浪費？對政府投資的項目如何從立項審批源頭就體現(xiàn)節(jié)約集約用地的基本國策？對上市公司的建設(shè)用地，監(jiān)管機構(gòu)如何運用經(jīng)濟手段制約？如何盤活城市大量閑置的存量土地，如何提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約效益？這些都是實現(xiàn)集約用地不可回避的問題?？梢哉f，中國節(jié)約集約用地的改革與制度建設(shè)才剛剛開始。

但目標已經(jīng)明確，思路也漸清晰，中國缺少的不是土地，而是一種制度安排，一種讓人人都以節(jié)約集約用地為己任的制度安排和激勵機制。

按照黨的十七大精神要求，我們要堅持解放思想、實事求是、勇于變革。

◆“釋放信號”啟發(fā)土地金融改革

(中國人民大學(xué) 徐躍紅 呂萍)

目前，土地政策參與宏觀調(diào)控的具體方式及其與其他調(diào)控手段的配合方式還處于探索階段。《關(guān)于金融促進節(jié)約集約用地的通知》 (以下簡稱《通知》)正是加強土地和信貸兩種調(diào)控手段配合的探索。

“有保有壓”，“釋放信號”大于政策內(nèi)容本身

《通知》是對國務(wù)院《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》的落實和補充，是對近年來土地金融政策的總結(jié)和延續(xù)，其—大亮點就是將金融和土地結(jié)合“有保有壓”?！矫鎳栏窠ㄔO(shè)用地項目貸款管理，另—方面優(yōu)先支持節(jié)約集約用地項目建設(shè)。

當(dāng)然，《通知》并非對以往相關(guān)規(guī)定的簡單總結(jié)和重申，而是在延續(xù)的基礎(chǔ)上有所拓展和升華。頭先，近來房地產(chǎn)市場出現(xiàn)調(diào)整，部分城市房價出現(xiàn)下跌情況。在購房者開始持觀望態(tài)度，房地產(chǎn)銷售量下降迅速，部分開發(fā)商等待政府“救市”的背景下，政府出臺《通知》無疑是在表明一種態(tài)度或者說釋放一個信號。其次，央行和銀監(jiān)會作為金融管理部門，出臺政策必定會考慮與其自身管理的主業(yè)結(jié)合，如《通知》從始至終都體現(xiàn)出強調(diào)商業(yè)銀行的審慎經(jīng)營法則。在美國次貸危機和我國目前房價走勢不明朗的背景下，加強對房地產(chǎn)開發(fā)貸款管理，可以避免因房地產(chǎn)價格下跌產(chǎn)生的壞賬風(fēng)險?！锻ㄖ芬蔡岢隽艘哟髣?chuàng)新工作的力度，拓寬土地融資渠道；加強金融促進節(jié)約集約用地工作的指導(dǎo)和督查力度；建立健全金融促進節(jié)約集約用地的管理制度。這為我國土地金融的下一步改革指明了方向。

土地金融改革方向：拓展多種金融手段進行政策創(chuàng)新

促進節(jié)約集約用地下一步土地金融政策制定的應(yīng)當(dāng)是：在完善城市土地金融政策的同時大力發(fā)展農(nóng)村土地金融；在繼續(xù)重視信貸手段的基礎(chǔ)上加大創(chuàng)新力度，探索發(fā)展土地銀行、土地債券等金融創(chuàng)新手段。

成立土地銀行，構(gòu)建土地金融機構(gòu)體系?？梢越彝恋劂y行和農(nóng)村信用合作社相結(jié)合的農(nóng)村土地金融機構(gòu)體系。國家土地銀行是政策性土地銀行，是土地金融的較高管理機構(gòu)。其職責(zé)為制定和組織實施國家土地金融政策方針，為其他土地金融機構(gòu)提供資金、指導(dǎo)和其他便利，審批土地使用權(quán)抵押申請，為土地經(jīng)營者提供長期低息貸款，發(fā)行或委托有關(guān)機構(gòu)發(fā)行土地債券并負責(zé)還本付息等。農(nóng)村信用合作社扮演土地金融基層機構(gòu)的角色，可以在信用社內(nèi)設(shè)立專門負責(zé)土地使用權(quán)抵押的部門，專門負責(zé)土地使用權(quán)抵押的審查和辦理。

發(fā)行農(nóng)用地土地債券。土地債券在國外發(fā)展已非常成熟。例如，美國和德國都是通過土地債券來籌集資金的。我國土地制度雖然與西方國家明顯不同，但由于我國的土地使用權(quán)也具有物權(quán)的性質(zhì)，因此具備土地證券化的內(nèi)在基礎(chǔ)——土地使用權(quán)的可抵押性。我國土地債券應(yīng)以農(nóng)村信用社收到的土地使用權(quán)作為擔(dān)保物發(fā)行。在具體操作上債券發(fā)行金額要低于抵押的土地使用權(quán)金額，土地債券利率水平由央行和國家土地銀行確定。

總體上講，發(fā)揮金融手段可以更好地調(diào)控土地市場，而金融手段和土地政策的結(jié)合又可以更好地調(diào)控宏觀經(jīng)濟。我國特殊的土地制度決定了土地政策將長期作為重要的宏觀調(diào)控手段之一，而在金融手段與土地政策配合方面的探索，應(yīng)當(dāng)不斷繼續(xù)和深入。

◆專家觀點

汪利娜：節(jié)約集約是解決用地矛

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