當廣東、重慶農(nóng)民自發(fā)地嘗試沖破農(nóng)地流轉(zhuǎn)樊籬之時，天津，這個北方經(jīng)濟新增長極，卻開始了一場自上而下的土地變革。政府強力主導下的農(nóng)民宅基地換房，釋放出農(nóng)村土地改革破局的較強勁信號，但能否真正平衡政府、企業(yè)和農(nóng)民間的利益，卻是破局能否成功的關(guān)鍵。

葛沽鎮(zhèn)的規(guī)劃藍圖

農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的種種限制，正被天津市津南區(qū)的葛沽鎮(zhèn)試出一塊缺口。

去年3月份起，葛沽鎮(zhèn)開始嘗試通過“宅基地換房”、“土地換保險和補償”，先把全鎮(zhèn)土地收歸鎮(zhèn)政府，整合后將農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有再招拍掛出售。這被視作集約土地及用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口的一箭雙雕之舉。

與廣東的南海模式、四川重慶的農(nóng)地入股、北京郊區(qū)等地的小產(chǎn)權(quán)房不同，這一次農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的動力直接來自省級政府。

這座距市區(qū)約30公里的華北古鎮(zhèn)，是天津去年3月啟動的批“宅基地換房”試點之一，眼下則被濱海新區(qū)列為綜合管理配套改革的“示范試點鎮(zhèn)”。

今年3月17日，濱海新區(qū)的綜改方案終于獲批，而土地制度改革正是其中重要的一塊試點內(nèi)容。因此葛沽的試點成敗，將直接關(guān)系到濱海新區(qū)的試點改革能否成功。

從自下而上到自上而下，土地制度僵局打破的信號日強。然而，政府強力主導之下，農(nóng)民的改革意愿是否同樣強烈？利益能否得到保障？“同意但不滿意”，一份未公開發(fā)表的調(diào)研報告這樣總結(jié)試點鎮(zhèn)農(nóng)民對土地整合的態(tài)度。

期冀、比較、存疑之中，大拆大建還是開始了——“你們村的地多少錢一畝？”“你家能換幾平方米樓？”“地離樓房有10公里遠，你家還種嗎？”——12個鎮(zhèn)、5個村的“宅基地換房”試點和以葛沽鎮(zhèn)為代表的更深層土地變革，正改變著天津郊區(qū)農(nóng)民的生活。

經(jīng)濟發(fā)展推動宅基地流轉(zhuǎn)

從葛沽鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府往西1公里，高莊一村正在進行拆遷。

在這里，每一份整合工作協(xié)議書一被落筆簽字，房子就迅速被拆除。毗鄰的大灘村的三百多戶村民，去年就已經(jīng)離開故土，租房過渡，等待搬入新起的房子。大灘、高莊村外，接下來的還有高莊二村、鄧岑子村……

在這些率先拆除的村落上，將建成容納25個行政村、5.1萬村民的樓房，較后騰出約3000畝建設(shè)用地。

根據(jù)2020年遠景規(guī)劃，全鎮(zhèn)人遷入樓房后，剩下的土地將被劃分為商貿(mào)宜居區(qū)、工業(yè)帶、農(nóng)業(yè)帶和發(fā)展帶，其中，農(nóng)用地從占全鎮(zhèn)土地的2/3降為1/3?！斑@只是規(guī)劃，將來還要按土地指標調(diào)整。目前能商業(yè)化的只有集約出的建設(shè)用地。”葛沽鎮(zhèn)鎮(zhèn)長張偉解釋道。

但這“有可能減少的農(nóng)業(yè)用地”恰恰也有可能成為葛沽試點對制度的突破。2007年初，天津國土資源局局長吳延龍曾對濱海新區(qū)土地改革指路：突破行政界限，由鎮(zhèn)一級政府統(tǒng)一規(guī)劃；先征收、儲備，再適時轉(zhuǎn)用；探索跨地域“占補平衡”的可能。

也就是說，仍然堅持耕地占一畝補一畝的原則，但葛沽的占用可能由其他鎮(zhèn)補，甚至濱海新區(qū)的占用由其他區(qū)補。而統(tǒng)一規(guī)劃、征轉(zhuǎn)分離則是個前提。

2006年天津市下達濱海新區(qū)的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的指標占全市的34%，但仍然無法滿足新區(qū)高速發(fā)展的需要，土地價格一再上揚。而占比達1/3的農(nóng)用地，卻因鹽堿度高并不適宜耕種。

葛沽鎮(zhèn)的情況頗為類似，2007年的10億元稅收，只有1%來自農(nóng)業(yè)。

“濱海新區(qū)正在向國土資源部申請征轉(zhuǎn)分離，我們則向濱海新區(qū)申請?！痹趶垈タ磥恚@是比“宅基地換房”更復雜、深遠，范圍更廣的變革。

“宅基地換房”，作為濱海新區(qū)土地改革的雛形、先頭部隊，這項試行了3年的改革，也是從一開始，就直接來自較上級的推動。

2005年8月份，從寧波調(diào)任天津市副市長的黃興國提出了這一試點。因為靠近機場和東麗湖旅游區(qū)，距市區(qū)僅10公里路程，東麗區(qū)華明鎮(zhèn)成為頭選。

根據(jù)天津市發(fā)改委的規(guī)劃，農(nóng)民放棄宅基地后，可以無償置換同等樓房；集中居住節(jié)約出來的建設(shè)用地，則可以出讓來平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金。

據(jù)華明鎮(zhèn)管委會主任魏靜起介紹，借助國家開發(fā)銀行的20億元貸款，華明鎮(zhèn)已于2007年建成還遷房，近半數(shù)居民簽訂了拆遷還遷協(xié)議。同一時間，天津市被確立為宅基地換房試點城市，并開始了包括葛沽鎮(zhèn)在內(nèi)的“九鎮(zhèn)三村”批試點。

大膽突破，探索出全國可借鑒的土地管理經(jīng)驗和模式，吳延龍在公開場合如是表述。在天津市政府向?qū)で蟊M可能深層次的改革試點的同時，區(qū)鎮(zhèn)一級政府也在博弈更多的權(quán)限，天津各郊縣涌現(xiàn)出一批各種形式的土地整合嘗試。

農(nóng)民同意但不滿意

但這場自上而下的改革中，農(nóng)民的訴求鮮見于公開信息之中，他們是否也有著自下而上的動力？

無論是華明鎮(zhèn)還是葛沽鎮(zhèn)，“宅基地換房”都是遵循1∶1無償置換的大原則，葛沽鎮(zhèn)每人還有5萬元/畝的失地補償和人均1萬到6萬元的保險。

這似乎算得上一個天大的餡餅，但農(nóng)民卻并非人人欣然接受。

建成一年有余的華明示范鎮(zhèn)小區(qū)，如今仍有四分之一房屋無人還遷。魏靜起無奈地解釋有些農(nóng)民看到新房已經(jīng)蓋成，就以不搬遷為要挾讓政府提高置換標準。

而華明鎮(zhèn)經(jīng)濟較落后的貫莊村，村民不愿意搬則多數(shù)因為“沒錢搬遷”。

貫莊是地震后政府建起的村莊，全村大部分是小院落，面積小，只能兌換60平方米左右的新房。盡管鎮(zhèn)規(guī)定人均不足30平方米的，可按1000元/平方米購購不足部分，但幾萬元的購房款加裝修費，“對我們來說還是一筆巨款啊?！币粚戏蚱逕o奈地告訴記者。在他們看來適合老人居住的一樓小戶型還是太少?！跋冉ê蟛稹睅淼尼斪討艉托枨蟛黄ヅ涞?，成了華明鎮(zhèn)始料未及的還遷絆腳石。

葛沽鎮(zhèn)吸取了教訓，先拆遷再蓋房，但農(nóng)民同樣滿腹疑惑，高莊一村一位村民對記者說：“為什么沒有紅頭文件？為什么是和村委會而不是鎮(zhèn)政府簽協(xié)議？”

據(jù)葛沽鎮(zhèn)鎮(zhèn)長張偉介紹，這也正是試點的特點。通過村里的宣傳，讓農(nóng)民自覺自愿地參與土地整合。并且只有全村達到95%以上的公決率，才能一級級地向鎮(zhèn)、區(qū)、市政府上報，批準后也是鎮(zhèn)政府與村委會統(tǒng)一簽訂一份大的協(xié)議。

天津市發(fā)改委委托南開大學法學院研究的“宅基地換房”合法性課題，也提出宅基地換房的核心法律關(guān)系就是自愿、平等基礎(chǔ)上的置換關(guān)系。

但在樸素的農(nóng)民看來，村集體無法保障他們的權(quán)益，出了事情無處討說法。在南方周末記者得到的一份《葛沽鎮(zhèn)高莊一村村民整合工作協(xié)議書》中，也確實沒有村民關(guān)心的何時還遷、誰來監(jiān)督建房、村土地總面積總?cè)丝诘葐栴}。“我們同意整合，但不滿意目前的拆遷條件。”在高莊一村，記者看到了一份200余人按了手印的反對書。不過眼下其中的100多人又接受了拆遷。

張偉對此無法理解——公決之前已經(jīng)廣泛宣傳了拆遷條件，為什么現(xiàn)在才表示反對。

2007年6月，大灘村公決通過之后，高莊一村的村民收到了村黨支部下發(fā)的關(guān)于土地整合的公開信。12月份，村委會開始入戶征求意見，簽署同意整合意見書?！罢鲜且患蠛檬?，而且村委會只是問我們對整合有沒有意見，我們沒有，就簽字了。”在高莊一村村民看來，同意整合的簽字只是一個調(diào)查，并不等于拆遷合同，村委會的宣傳存在誤導。

過完春節(jié)，村委會通知要拆遷了，并劃定了截止日期，這時很多農(nóng)民才開始認真考慮是否拆遷。

“農(nóng)房評估價一般是1310-1380元，置換房是1500元，要不就得掏錢，要不就少要些平方米，這還叫1∶1嗎？雖然每人有4萬元補償款(人均0.8畝，每畝5萬)，但那是用土地換來的吃飯錢，不能動?！绷硪晃粍⑿沾迕窠o記者算了一筆賬，“而且，宅基地換房，卻只評估宅基地上物，不評估院落。”

個拆遷的大灘村，相對順暢。一位大灘村村民告訴記者，“因為我們村是葛沽較富裕的，有一個大灘鍋爐廠，多數(shù)人都住樓房，也不種地了，憑空給4萬元，錦上添花?！?p>與華明鎮(zhèn)類似，為了有利于政策推行而實行的“一碗水端平”，卻可能損害了本來就弱勢的一部分人。

對于正在拆遷的高莊一村和其他處在觀望之中的村莊來說，更重要的是土地的價格?！巴瑢僖粋€區(qū)，為什么王串場、秦莊、八里臺、咸水沽都是十幾萬二十幾萬一畝，我們卻只有5萬元？”

張偉鎮(zhèn)長認為，正是這種比較讓農(nóng)民從同意轉(zhuǎn)成了反對。“去年5月份開始拆遷大灘村，一度停滯了，因為津南區(qū)八里臺鎮(zhèn)的拆遷政策是16萬元/畝?！?p>高莊一村的部分質(zhì)疑和拒絕，讓這場本應多方得益的改革暫時走向了慢車道。

　地價高低是核心問題

地價差異過大，也讓農(nóng)民開始紛紛揣測政府及其背后公司的獲利。

與華明鎮(zhèn)利用國家開發(fā)銀行的貸款發(fā)展新型小城鎮(zhèn)建設(shè)不同，葛沽鎮(zhèn)土地統(tǒng)一規(guī)劃整理的資金來源是天津的一家民營房地產(chǎn)公司——天津永泰紅碪集團，這也讓坊間的傳言更多了些色彩，博弈變成了三方。

土地改革試點之初，葛沽鎮(zhèn)就和永泰紅碪合作成立了葛龍灣公司，葛沽鎮(zhèn)政府占25%股份，永泰紅碪占75%的股份。

“但我是董事長和法定代表人，鎮(zhèn)政府享有完全的控制權(quán)，”張偉給葛龍灣公司作了定性，“永泰紅碪的收益來自于未來土地出讓之后，平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)成本之后的盈余?！?p>張偉認為，這筆盈余并沒有想象的那么多，他還通過解釋葛沽鎮(zhèn)的土地補償款定價，給記者算了一筆賬：“葛沽鎮(zhèn)人多地少，人均0.8畝，八里臺鎮(zhèn)人少地多，人均3畝。土地整理成本相同，但每畝土地上人頭需要的保險等費用，則是他們的三倍，簡單對比并不合理。”

2008年2月，毗鄰的津南區(qū)小站鎮(zhèn)的三塊地分別拍得每畝87萬元、84萬元、73萬元。張偉說，他和小站鎮(zhèn)鎮(zhèn)長都認為，按這種價格，整理土地后只能是盈虧平衡。“葛沽鎮(zhèn)的平均整理成本40萬左右，如果只拍到70萬，同樣無法盈余?！?p>因為天津郊區(qū)很多村鎮(zhèn)都在進行宅基地試點或者新城建設(shè)的土地整合，農(nóng)民走親訪友的一大話題就是當?shù)氐耐恋貎r格和房屋價格。

“所以每個新的土地整合項目，對我們都是考驗。兩周前咸水沽鎮(zhèn)報出20萬元/畝，我一晚上沒睡好，天了解清楚人均實得5萬元，才松了一口氣，”張偉說，“這一年來，鎮(zhèn)政府工作人員都沒有周六日了?！?p>“我們是以年均收入較高的大棚500元/畝作基數(shù)，每畝翻倍到1000元/年，一次性支付50年。事實上，天津市公布的葛沽鎮(zhèn)區(qū)片地價也就是3.5萬到5.5萬元?！?p>“無論是地價差價還是農(nóng)民通過比較拒絕搬遷，都在所難免，這就需要多方的平等博弈。如果現(xiàn)有補償無法基本滿足農(nóng)民宅基地

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