《中國農(nóng)民工市民化——— 社會(huì)成本視角的研究》作者張國勝博士認(rèn)為，“目前，農(nóng)民工市民化進(jìn)展的緩慢，表面上是戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、城鄉(xiāng)土地制度等二元體制改革的滯后，但根本的原因還是改革這些制度需要付出相應(yīng)的社會(huì)成本。”

　　國務(wù)院發(fā)展研究的《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報(bào)告稱，“根據(jù)對重慶、武漢、鄭州和嘉興四個(gè)城市的實(shí)地調(diào)研，一個(gè)典型農(nóng)民工市民化(包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口)所需的公共支出成本總共約8萬元左右。其中，遠(yuǎn)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼平均約為3.5萬元，住房和義務(wù)教育等一次性成本約為2.4萬元，每年的民政救助等社會(huì)保障及公共管理成本平均約為560元。市民化成本并非高不可攀，只要妥善安排，不會(huì)成為推進(jìn)農(nóng)民工市民化的主要障礙。”

　　1 農(nóng)民工市民化的主要障礙是什么？

　　改革開放30年，代農(nóng)民工的子女長大成人，成為新一代農(nóng)民工。面對父輩候鳥一樣家在農(nóng)村、人在城市的生活，新一代農(nóng)民工渴望成為市民，把家搬到城市里，子女在城市的學(xué)校接受教育。然而，他們舉家進(jìn)城的門檻是那樣的高，住房、教育、醫(yī)療是一個(gè)個(gè)攔路虎，一般的農(nóng)民工家庭難以跨越。

　　2011年初，三農(nóng)問題專家李昌平接受本報(bào)駐京記者采訪時(shí)稱，“農(nóng)民工在城市里工作，卻沒有醫(yī)療、住房等，城市只是農(nóng)民工的一個(gè)工作的地方，而不是他生活的地方，不是他退休養(yǎng)老的地方，也不是他家庭團(tuán)聚的地方。農(nóng)民工要在城市里住下來，老婆、孩子聚在一起，教育、醫(yī)療、住房都要解決。現(xiàn)在的城市化、工業(yè)化，要農(nóng)民工的勞動(dòng)力，不要農(nóng)民工的人；要農(nóng)民工的土地，不要失地農(nóng)民。”

　　農(nóng)民工市民化的主要障礙在哪里？《中國農(nóng)民工市民化——— 社會(huì)成本視角的研究》作者張國勝博士認(rèn)為，“目前，農(nóng)民工市民化進(jìn)展的緩慢，表面上是戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、城鄉(xiāng)土地制度等二元體制改革的滯后，但根本的原因還是改革這些制度需要付出相應(yīng)的社會(huì)成本。”“農(nóng)民工市民化的較終實(shí)現(xiàn)，除了需要進(jìn)行相關(guān)制度創(chuàng)新，逐步消除農(nóng)民工市民化的制度障礙外，還需要加大相關(guān)投入，解決農(nóng)民工市民化過程中的基本權(quán)利保障和城市公共服務(wù)享受的資金需要，即需要承擔(dān)農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本。”張國勝認(rèn)為。

　　張國勝稱，長期以來，政府認(rèn)為中國作為一個(gè)特大的發(fā)展中國家和一個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期的國家，現(xiàn)階段基于生產(chǎn)力發(fā)展水平和對效率的需求，還沒有能力承受制度改革過程中農(nóng)民工的基本權(quán)利保障和城市公共服務(wù)享受的資金需求，無法將農(nóng)民工市民化作為現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。所以，農(nóng)民工市民化的較核心難題就是其市民化過程中的社會(huì)成本問題。

　　農(nóng)民工市民化的成本有多高？2005年，中國科學(xué)院估計(jì)每進(jìn)入城市一個(gè)人，需“公共支付成本”約為1.5萬元。2006年，建設(shè)部調(diào)研組稱，每新增一個(gè)城市人口需要增加市政公用設(shè)施配套費(fèi)，小城市為2萬元，中等城市為3萬元，大城市為6萬元，特大城市為10萬元(不含運(yùn)行和管理成本)。2009年，張國勝認(rèn)為，東部沿海地區(qū)代農(nóng)民工與代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分別約為10萬元與9萬元，內(nèi)陸地區(qū)的代農(nóng)民工與代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分別約為6萬元與5萬元。

　　之后，中國發(fā)展研究基金會(huì)(2010)認(rèn)為中國當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元左右。國務(wù)院發(fā)展研究的《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報(bào)告指出，推動(dòng)城鎮(zhèn)化，一個(gè)農(nóng)民工市民化的成本為8萬元。

　　2 如何理解“農(nóng)民工市民化的成本”？

　　如何定義“農(nóng)民工市民化”？如何理解“農(nóng)民工市民化的成本”？

　　國務(wù)院發(fā)展研究的《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報(bào)告稱，“農(nóng)民工市民化是指務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工在打工地定居并較終融入城市公共服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)?shù)厥忻?，這是一個(gè)長期的過程。”“農(nóng)民工市民化的成本是指實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居所需要的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)投入，也即要讓農(nóng)民工享有與本地市民相同的各項(xiàng)權(quán)利和公共服務(wù)所需的公共投入”。

　　該課題報(bào)告還稱，“市民化過程中政府、企業(yè)和農(nóng)民工個(gè)人都需要一定的投入，其中政府部門的投入主要是提供各項(xiàng)公共服務(wù)的支出，例如提供城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和各種社會(huì)保障的費(fèi)用。企業(yè)的投入相對較少，主要是為市民化的農(nóng)民工提供更加穩(wěn)定的工作條件和更普遍的福利。作為農(nóng)民工個(gè)人要在城市定居，也要負(fù)擔(dān)更高的生存和發(fā)展費(fèi)用支出”。該報(bào)告主要討論農(nóng)民工市民化過程中需要政府投入的成本。由此可見，這里所說的“農(nóng)民工市民化的成本”是需政府埋單的支出，而不是農(nóng)民工在城市里的日常生活消費(fèi)?！掇r(nóng)民工市民化的成本測算》課題報(bào)告執(zhí)筆人金三林(國務(wù)院發(fā)展研究農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員)、許召元(國務(wù)院發(fā)展研究企業(yè)研究所副研究員)接受北京媒體采訪時(shí)稱，“根據(jù)基本公共服務(wù)的內(nèi)容，我們測算時(shí)主要包括六項(xiàng)成本：1、農(nóng)民工隨遷子女教育成本。2、醫(yī)療保障成本。3、養(yǎng)老保險(xiǎn)成本。4、民政部門的其他社會(huì)保障支出。5、社會(huì)管理費(fèi)用。6、保障性住房支出。其他還有一些公共服務(wù)的內(nèi)容，但這六個(gè)方面是較主要的組成部分。”“具體來說，以農(nóng)民工隨遷子女教育成本為例，國家對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入包括教師工資、學(xué)雜費(fèi)、教科書費(fèi)用、公用經(jīng)費(fèi)、教學(xué)設(shè)施、校舍改造等各項(xiàng)費(fèi)用支出，具體可用‘生均事業(yè)費(fèi)’來表示，其中小學(xué)和中學(xué)階段的生均事業(yè)費(fèi)有所差別。例如，嘉興小學(xué)生生均事業(yè)費(fèi)為5000元/人年，中學(xué)生為8000元/人年。”金三林、許召元稱，“在大中城市，特別是農(nóng)民工較多的城市由于教育資源有限，隨著兒童增加需要相應(yīng)新建學(xué)校，這是一項(xiàng)重要支出。例如武漢市2008年新建了一所容納840名小學(xué)生的學(xué)校，共投入2500萬元，中學(xué)的投入更多。這里簡單假定增加受教育兒童需要增加相應(yīng)比例的校舍。但新建校舍以后，每年都可接納相同數(shù)量的兒童入學(xué)，因此每個(gè)兒童分擔(dān)的費(fèi)用會(huì)顯著降低。”

　　城市里房價(jià)很高，農(nóng)民工在城市里起早摸黑地干活，卻購不起城市里的樓房，他們的“市民夢”往往因高高的房價(jià)而止步，難以夢想成真。許多農(nóng)民工想著掙夠了錢，然后在城市里購房安家，讓老婆、孩子在城市里一起生活。實(shí)際上，農(nóng)民工市民化，需要政府的支出，就連住房這一非常市場化的問題，也需要政府的支持。

　　據(jù)報(bào)道，金三林、許召元對于農(nóng)民工住房問題的觀點(diǎn)是，“事實(shí)上，對于很多本地市民來說，住房也是一個(gè)重要問題，但是，滿足農(nóng)民工的居住需求，是實(shí)現(xiàn)其市民化的重要條件，由于農(nóng)民工收入水平較低，有必要為其中的低收入者提供一定的保障性住房?；蛘哒f，在房子問題上，他們可以和當(dāng)?shù)厥忻褚黄穑餐硎墚?dāng)?shù)氐淖》空?，而非將戶籍作為門檻，將農(nóng)民工排斥在城市之外。”

　　金三林、許召元還稱，“因此，我們在報(bào)告中，假設(shè)對10%的農(nóng)民工提供廉租房，按每人30平方米，保障性住房的建設(shè)成本3000元/平方米(各地有所不同，按不含土地的建設(shè)成本計(jì)算)來計(jì)算保障性住房的支出”。

　　3 政府如何支付農(nóng)民工市民化成本？

　　國務(wù)院發(fā)展研究的《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報(bào)告稱，根據(jù)對重慶、武漢、鄭州和嘉興四個(gè)城市的實(shí)地調(diào)研，一個(gè)典型農(nóng)民工市民化(包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口)所需的公共支出成本總共約8萬元左右。其中，遠(yuǎn)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼平均約為3.5萬元，住房和義務(wù)教育等一次性成本約為2.4萬元，每年的民政救助等社會(huì)保障及公共管理成本平均約為560元。市民化成本并非高不可攀，只要妥善安排，不會(huì)成為推進(jìn)農(nóng)民工市民化的主要障礙。

　　該報(bào)告執(zhí)筆人金三林、許召元稱，農(nóng)民工市民化成本的支出是一個(gè)長期的過程，并不是需要一次性投入，而是伴隨著農(nóng)民工市民化的過程。短期來看，義務(wù)教育和保障性住房是主要支出，遠(yuǎn)期來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼是主要支出。其中義務(wù)教育和保障性住房的支出占總成本的1/3左右，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼約占總成本的40%-50%，但養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼受養(yǎng)老金支出政策的影響很大。“需要特別指出的是，我們測算的農(nóng)民工市民化成本中有不少內(nèi)容已經(jīng)隨著我國推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化而部分解決了，比如在武漢市，目前外地子女義務(wù)教育問題已經(jīng)基本解決。再比如在8萬元的成本中，有3至4萬元是政府對農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)后的補(bǔ)差(即平均來看，農(nóng)民工領(lǐng)取的養(yǎng)老保險(xiǎn)金要高于企業(yè)和個(gè)人所繳納的總額)，而這部分費(fèi)用無論是不是推進(jìn)市民化，按照目前的政策以后政府都是需要承擔(dān)的，從嚴(yán)格意義上并不能看作是農(nóng)民工市民化的成本，其他的城市管理費(fèi)用也是如此，農(nóng)民工在城市工作，這部分管理費(fèi)用實(shí)際已經(jīng)發(fā)生了”，金三林、許召元接受北京媒體采訪時(shí)說。

　　金三林、許召元還稱：“根據(jù)我們的調(diào)研，如果不考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)的遠(yuǎn)期支出，則農(nóng)民工市民化過程中短期支付一次性成本平均為2.4萬元(主要是教育和住房保障，包括新建學(xué)校)，以及主要用于低保等民政補(bǔ)助和公共管理(含市政建設(shè))的年度支付約560元左右。”“由于目前的農(nóng)民工已經(jīng)享受部分公共服務(wù)，因此農(nóng)民工市民化所需要增加的支出比上述測算結(jié)果更小，這樣農(nóng)民工市民化的成本并非不可承受，只要積極籌劃，特別是做好未來的風(fēng)險(xiǎn)防范(主要是養(yǎng)老金體系)，政府完全有能力進(jìn)一步加快推動(dòng)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，讓農(nóng)民工也更好地享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。”

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