國內(nèi)外經(jīng)濟不確定性在增大，但國內(nèi)宏觀調(diào)控兩大閘門之一的土地閘門，并無放松跡象。相反，隨著十七屆三中全會（下稱“三中全會”）之后土地“雙較”政策的可能出爐，未來幾年中國的土地供給以及監(jiān)管將更趨嚴(yán)格。

據(jù)權(quán)威人士表示，三中全會上審議通過的《中共關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（下稱《決定》）將很快下發(fā)。屆時，該文件將成為未來諸多農(nóng)村相關(guān)政策的起點。

在會前各界寄予厚望的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題上，三中全會公報表示，要“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”。至于土地承包經(jīng)營權(quán)是否如一些人士所認(rèn)為的將延長至70年，目前不得而知。

“雙較”迫使地方節(jié)約用地

三中全會結(jié)束次日，國土資源部（下稱“國土部”）部長徐紹史即強調(diào)，國土資源系統(tǒng)要制定具體的貫徹落實方案，特別是要堅決落實三中全會提出的新要求，進一步堅持較嚴(yán)格的耕地保護制度，嚴(yán)守18億畝耕地紅線；堅持較嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。

相比以往“嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”的表述，此次新增了“較”一詞。雖僅是一字之差，但影響可能深遠(yuǎn)得多。

全國土地利用總體規(guī)劃專家組專家、中國土地協(xié)會副理事長王萬茂接受《財經(jīng)日報》采訪時表示，在近年來建設(shè)用地規(guī)模擴張比較快的形勢下，“雙較”的提法意味著更加強調(diào)節(jié)約利用土地，以后將更注重從內(nèi)涵上解決用地問題。

他表示，以前多是從外延上解決城市用地問題，一搞城市建設(shè)，用地規(guī)模就擴大。以后則可能更多從存量土地上考慮，政府嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模，要求地方搞內(nèi)部挖潛，“比如這片地原來設(shè)計建一層，現(xiàn)在改為兩層、三層，實際上用地規(guī)模就擴大了。”

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授張鳳榮也認(rèn)為，“雙較”的提法主要是針對控制建設(shè)用地，從總量控制上逼迫政府節(jié)約用地。如果沒有這個“較嚴(yán)格”的制度，中國的耕地總量可能更難以守住18億畝的紅線。

今年1月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》，對城市和農(nóng)村的建設(shè)用地節(jié)約利用都提出了明確的要求：城市要從嚴(yán)控制城市用地規(guī)模，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，大力提高建設(shè)用地利用效率；鼓勵提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，要在堅持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。

但地方上違規(guī)征地、違規(guī)占地的案件不斷發(fā)生，促使相關(guān)部門強化對地方節(jié)約用地的監(jiān)督機制。

國土部日前發(fā)出的《關(guān)于加強建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)督管理的通知》便強調(diào)，對建設(shè)用地“批、供、用、補、查”等有關(guān)情況實行全面監(jiān)管、全程監(jiān)督，構(gòu)建統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，各級國土資源部門主要負(fù)責(zé)人是信息報備工作責(zé)任人。

該通知要求加強實地監(jiān)督檢查。省級國土資源部門每年集中開展一至兩次建設(shè)用地的實地監(jiān)督檢查，檢查情況及時報國土部；各派駐地方的國家土地督察局進行日常監(jiān)督檢查和實地核查，每半年形成督察區(qū)域內(nèi)督察情況評估報告，報國家土地總督察。

盤活存量土地從農(nóng)村入手？

堅守18億畝耕地紅線的重要性，從徐紹史致信各地政府負(fù)責(zé)人可見一斑。

據(jù)悉，徐紹史近日分別致信各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市政府和新疆建設(shè)兵團負(fù)責(zé)人，強調(diào)堅守18億畝耕地紅線的目標(biāo)既是國土部和國家土地督察機構(gòu)的神圣職責(zé)和艱巨任務(wù)，也是地方各級政府的神圣職責(zé)和艱巨任務(wù)，是“共同的責(zé)任”。

由于中國13億人的糧食供應(yīng)需要保證，所以耕地紅線不可動搖，建設(shè)用地總規(guī)模也必須隨之得到控制。想要化解土地供需矛盾，在總盤子里做文章成為地方上的一條出路。

在這一問題上，除城市內(nèi)部加強規(guī)劃外，農(nóng)村的閑置建設(shè)用地很令各方“覬覦”，其中宅基地是重要對象。

由于農(nóng)民大量進城或另蓋新房等原因，目前農(nóng)村的宅基地有不少處于閑置狀態(tài)，“城中村”現(xiàn)象更是隨處可見。據(jù)媒體報道，浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2005年東部地區(qū)有5%～10%的農(nóng)民在城市里購房，約有1500萬戶的宅基地處于閑置、空巢狀態(tài)，浪費嚴(yán)重。

目前，天津、浙江嘉興等地已開展“宅基地?fù)Q房”試點，農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，原有的宅基地由政府統(tǒng)一組織整理復(fù)耕。

通過這一做法，農(nóng)民可以實現(xiàn)“進城”愿望，而政府可借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，一方面通過“掛鉤項目區(qū)”內(nèi)新建設(shè)地塊的有償出讓，來平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金，一方面也可以為城市建設(shè)騰出更多的建設(shè)用地指標(biāo)。

張鳳榮近日接受本報記者采訪時表示，目前一般來說城市的建設(shè)用地增量空間不足，在這種情況下，農(nóng)村的宅基地也被看作是一個建設(shè)用地的潛在來源。

張鳳榮認(rèn)為，在城鄉(xiāng)交錯區(qū)，可以通過建設(shè)一個統(tǒng)一的市場，盤活存量土地，解決城市化過程中對土地的需求。

但也有國土部內(nèi)部人士對本報記者表示，這項政策目前也存在一些爭議，有的看法是雖然可以更好地滿足城市對建設(shè)用地的需求，但后果是擠壓了農(nóng)村的建設(shè)用地空間，農(nóng)民利益可能因此受損。

張鳳榮也表示了另一種隱憂：“一旦政策放開，地方上可能把農(nóng)用地先變成宅基地，再批宅基地，然后再轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，從而非法地將農(nóng)用地變成非農(nóng)建設(shè)用地。”

由此，農(nóng)村宅基地的置換，以及社會更為期待的土地流轉(zhuǎn)問題，還有待政策的進一步明確。

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