根據(jù)《決定》顯示，在繼續(xù)堅持土地集體所有和國家所有的制度框架下，土地制度將在“農(nóng)村集體土地享有國有土地平等權(quán)益”上邁出改革步伐，即集體土地與國有土地同地、同價、同權(quán)。

與此相關(guān)，《決定》也確定了征地制度的改革方向：在符合規(guī)劃的前提下，對非公益性項目用地，國家可不行使征地權(quán)，農(nóng)地依然歸集體所有，但其使用權(quán)可依法進(jìn)入“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”交易。這意味著，終結(jié)了“征地和土地國有化是農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地惟一方式”的制度安排。

顯然，決策者們把土地制度改革的走向定位為保護(hù)農(nóng)民的土地“權(quán)益”，而不是糾纏于所有權(quán)的歸屬。

除土地制度外，未來農(nóng)村改革圖景將呈現(xiàn)全面、綜合的一攬子制度設(shè)計，即圍繞農(nóng)民權(quán)益開展一系列改革，包括穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、創(chuàng)新農(nóng)村金融體制、推進(jìn)城鄉(xiāng)管理一體化和民主管理制度。

“這六個方面是今后農(nóng)村經(jīng)濟社會體制的六根支柱，是對農(nóng)村改革做出的全面部署?！闭哐芯渴腋敝魅梧嵭铝Α笆邔萌腥珪P(guān)于農(nóng)村改革的內(nèi)容”如是解釋，并稱“30年前中國改革以農(nóng)村改革起步，30年后，對農(nóng)村提出新改革目標(biāo)，是對改革開放30年較好的紀(jì)念”。

同地、同價、同權(quán)

中國土地制度改革將以“農(nóng)村集體土地享有國有土地平等權(quán)益”破題。

《決定》顯示，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。

這意味著農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致，集體土地與城市（國有）土地同地、同價、同權(quán)。

目前，中國土地按所有制可分為兩類；一是城市土地，“屬于國家所有”，一是農(nóng)村土地和城市郊區(qū)土地，“屬于集體所有”。

根據(jù)目前法規(guī)，兩種土地有不同的流轉(zhuǎn)權(quán)益。國有土地使用權(quán)可自由公開交易，但集體土地卻只能限于耕種或村莊內(nèi)公共建設(shè)，或者村內(nèi)轉(zhuǎn)換如宅基地，不能抵押和購賣。通俗而言，農(nóng)村集體土地不能入市，也稱為土地制度的城鄉(xiāng)二元體制。

隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，這種二元體制弊端逐漸顯現(xiàn)。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模和數(shù)量巨大，在新增建設(shè)用地通道越來越“卡緊”的背景下，地方不得不把發(fā)展經(jīng)濟所需的建設(shè)用地，放到了農(nóng)村集體建設(shè)用地領(lǐng)域。

為此，地方屢觸制度“紅線”，以各種方式如出讓、出租、抵押等形式，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)“入市”。集體建設(shè)用地的資產(chǎn)性質(zhì)逐漸顯現(xiàn)，尤其在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)。

定調(diào)征地制度改革方向

賦予農(nóng)村集體土地與國有土地同等權(quán)益，繞不開征地制度。對此，《決定》明確了征地制度改革方向：縮小征地范圍；非公益性項目用地經(jīng)批準(zhǔn)可用農(nóng)村集體建設(shè)用地，農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營，即不用先征用為國有土地。

根據(jù)1998年《土地管理法》規(guī)定，任何單位進(jìn)行經(jīng)濟建設(shè)，必須使用國有土地。這意味著，征地和土地國有化就成為農(nóng)轉(zhuǎn)非的惟一合法方式。土地學(xué)者們認(rèn)為，這種征地制度的結(jié)果是，為地方政府追求土地利益化提供了制度基礎(chǔ)，農(nóng)民集體被排斥在農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程之外。

顯然，決策者們有意要打破“政府對土地一級市場的壟斷格局”，即農(nóng)村集體將可能成為土地一級市場的供應(yīng)者。如《決定》顯示，在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)，可以“占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！?p> 即便是要征用農(nóng)村集體土地，補償標(biāo)準(zhǔn)也等同城市土地。即“按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償”。

《決定》除了給農(nóng)村集體建設(shè)用地在“建設(shè)非公益性項目”享有城市土地一樣的權(quán)益，在公益性征地方面，也提出了改革思路——嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。

“根據(jù)《決定》精神，相關(guān)土地法規(guī)要作很大調(diào)整。”國土資源部土地勘探規(guī)劃院副總工鄒曉云表示，與上述土地制度改革方向相配套，包括《土地管理法》在內(nèi)的土地法規(guī)要作修改和調(diào)整。

如《土地管理法》要在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、征地制度改革、土地出讓收益分成改革和土地審批制度改革等領(lǐng)域作出相應(yīng)修改，“包括在土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，《土地管理法》要留出《農(nóng)村土地承包法》接口，即調(diào)整兩法不協(xié)調(diào)的地方?！编u曉云稱。

此外，農(nóng)村改革不僅要破解土地城鄉(xiāng)二元體制，而且還要突圍社會經(jīng)濟管理的二元體制。

“農(nóng)村改革是綜合改革，不僅僅是土地制度調(diào)整?！?0月20日，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英表示，新時期重啟農(nóng)村改革步伐，是包含城鄉(xiāng)社會管理體系一體化、勞動力市場一體化、資本市場一體化在內(nèi)的綜合改革，“當(dāng)然，農(nóng)村改革仍是漸進(jìn)改革路徑”。

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