發(fā)展沖動(dòng)挑戰(zhàn)土地新政

巨大的土地供需缺口，使土地監(jiān)察部門對(duì)嚴(yán)格的土地政策能否有效落實(shí)不無擔(dān)心

為確保18億畝耕地紅線，今年以來我國在土地管理方面出臺(tái)了一系列新政策，包括出臺(tái)較新修編的土地利用規(guī)劃、實(shí)施土地違法問責(zé)制等。

這些政策是我國土地管理的重大突破，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地矛盾加劇、違法問責(zé)在基層存在體制性矛盾的背景下，土地新政能否有效落實(shí)仍面臨諸多考驗(yàn)。

土地問責(zé)劍指地方政府

6月1日開始實(shí)施的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，標(biāo)志著“土地違法問責(zé)制”在全國開始建立。辦法明確了應(yīng)追究地方專業(yè)土地違規(guī)責(zé)任的四種情形：如行政區(qū)域內(nèi)，年度違法占耕地面積達(dá)到新增占耕地總面積15%或雖未達(dá)到但造成惡劣影響的；如發(fā)生土地違法案件造成嚴(yán)重后果的情況，還有對(duì)違規(guī)行為不制止、不組織查處，乃至隱瞞不報(bào)、壓案不查等，都將依照規(guī)定對(duì)地方專業(yè)進(jìn)行行政問責(zé)。

問責(zé)制的實(shí)施，使土地執(zhí)法監(jiān)管由土地部門一家變成由政府來承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，無疑將有效加強(qiáng)土地使用監(jiān)管。山東省國土資源廳廳長徐景顏認(rèn)為，這是我國建立責(zé)任政府的一個(gè)重要標(biāo)志；河南省國土資源廳執(zhí)法處處長王秋生指出，由于以往多是所謂的“因公違法”，因而政府專業(yè)主觀上往往狠不起來，管理“松”，查處“軟”，一定程度上縱容了土地違法違紀(jì)行為的發(fā)生。

據(jù)國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶分析，通過這幾年高密度、高強(qiáng)度的土地執(zhí)法行動(dòng)，違法違規(guī)用地高發(fā)態(tài)勢得到了一定的遏制。從今年開展的第八次衛(wèi)星圖片執(zhí)法檢查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，發(fā)生的土地違法用地的宗數(shù)和涉及的土地面積都有較大幅度下降。與此同時(shí)，形勢依然嚴(yán)峻，從2007年全國查處的案件數(shù)量看，國家和省項(xiàng)目以及企事業(yè)單位的違法用地涉及的宗數(shù)和面積數(shù)是上升的，這些項(xiàng)目往往和政府及其相關(guān)部門是有關(guān)系的，這就說明在土地違法問題上，地方政府仍然是主導(dǎo)。

此前,我國對(duì)土地違法行政處罰主要是依據(jù)2000年出臺(tái)的《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》(以下簡稱9號(hào)令)。但是，從近幾年的執(zhí)法實(shí)踐看，9號(hào)令亟須修改完善。主要原因有以下三點(diǎn)：一是近年來，違法用地、濫占耕地的勢頭不僅未能從根本上得到遏制，又出現(xiàn)了一些新問題；二是，2002年推行經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛出讓制度和2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》發(fā)布以來，國家在土地管理方面提出了很多新的嚴(yán)格要求，違反土地管理規(guī)定的行為也呈現(xiàn)出一些新的表現(xiàn)形式，需要補(bǔ)充增加相應(yīng)違法違紀(jì)行為及其量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定；三是9號(hào)令的一些規(guī)定在實(shí)踐中缺乏可操作性，不便執(zhí)行，影響了執(zhí)法效果，需要進(jìn)行調(diào)整。

對(duì)新近通過的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，本刊記者在調(diào)研中了解到，基層普遍反映非常及時(shí)，不僅解決了基層土地利用中的突出難題，也為實(shí)施問責(zé)制創(chuàng)造了良好條件。近幾年，土地利用中的制約是土地利用規(guī)劃修編滯后的問題。在山東、河南，不少地方面臨的不是耕地保有量減少的問題，而是基本農(nóng)田規(guī)劃了后動(dòng)不了的問題，實(shí)際要求只是通過規(guī)劃修編調(diào)整建設(shè)用地空間布局和基本農(nóng)田空間布局。

供需缺口暗含反彈可能

土地新政希望在程度上保護(hù)耕地，但嚴(yán)峻的土地供需形勢，則為政策執(zhí)行帶來問號(hào)。采訪中，地方土地執(zhí)法干部對(duì)土地供需巨大缺口下的違法用地沖動(dòng)不無擔(dān)心。

本刊記者采訪中發(fā)現(xiàn)，在地方的相關(guān)表述中，國家批準(zhǔn)的用地指標(biāo)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃需求差距巨大，甚至相當(dāng)懸殊。

國家土地督察濟(jì)南局局長李永杰告訴記者，按一億元GDP增長需300畝土地計(jì)算，山東今年計(jì)劃新增60萬畝建設(shè)用地，而國家批準(zhǔn)的只有22萬畝用地指標(biāo)。河南GDP發(fā)展計(jì)劃需要45萬畝的土地，但按照要求國家只給17.5萬畝。兩省用地缺口都在1/3以上。

尖銳的土地供需沖突，為土地監(jiān)察工作帶來巨大壓力。國家土地督察武漢局局長常嘉興對(duì)5月份以來持續(xù)高漲的招商引資熱度不無擔(dān)心，特別是那些投資過億元的項(xiàng)目。

武漢局的有關(guān)干部調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方政府專業(yè)干部不斷表示，用地壓力實(shí)在太大，一些地方的用地計(jì)劃指標(biāo)已經(jīng)吃緊；有的省為彌補(bǔ)交通落后對(duì)經(jīng)濟(jì)的制約，今年開工了多條高速公路，這必然加劇土地供需矛盾。此外，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也造成較大的供地壓力。東部的情況同樣緊張。上半年廣東GDP漲幅有所回落，就有人認(rèn)為是因?yàn)闆]地，很多項(xiàng)目落不下來的原因。

與此同時(shí)，近年土地違法也出現(xiàn)新動(dòng)向，比較突出的是違法主體明顯下移，違法也更為分散，形式增多，監(jiān)管難度加大。據(jù)多方了解，從違法違規(guī)責(zé)任主體來看，由市縣一級(jí)政府主導(dǎo)的土地違法違規(guī)行為得到有效遏制，違法違規(guī)行為主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級(jí)。如東部某省第八次衛(wèi)星圖片執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村建設(shè)違法用地宗數(shù)占到全部違法用地總數(shù)的42.3%。一些地方基層黨委政府知情、默許、縱容或支持的現(xiàn)象依然存在。特別是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府通過“以租代征”的形式違法占地，又繞過了土地審批，使上級(jí)政府難以及時(shí)掌握違法占地情況。

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