作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改試驗(yàn)區(qū)，成都市在地權(quán)改革上獲得了更大的空間，而一場(chǎng)地震巨災(zāi)，也讓成都面臨著更急迫的來(lái)自民間的變革需求。

中秋節(jié)這，一封由中共成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)、成都市國(guó)土資源局聯(lián)合發(fā)出的函件轉(zhuǎn)交到了成都市委書(shū)記李春城手上。

記者看到的這份“成統(tǒng)籌[2008]93號(hào)”文《關(guān)于重災(zāi)區(qū)農(nóng)戶(hù)災(zāi)毀住房聯(lián)建等有關(guān)事項(xiàng)的通知》中關(guān)于農(nóng)村集體性質(zhì)土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定已經(jīng)做了如下突破：

農(nóng)戶(hù)與聯(lián)建方共同向市(縣)國(guó)土資源局提出土地登記申請(qǐng)，市(縣)國(guó)土資源局對(duì)農(nóng)戶(hù)的原宅基地使用證進(jìn)行變更，為農(nóng)戶(hù)自住用地發(fā)放集體建設(shè)用地使用證，土地用途為住宅；為聯(lián)建方使用的剩余集體建設(shè)用地發(fā)放集體建設(shè)用地使用證，土地用途為非住宅(包括商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等)，土地使用年限參照國(guó)有建設(shè)用地出讓年限或自行協(xié)商確定。

兩張產(chǎn)權(quán)證，在面積分割清晰，但是事實(shí)上又是共同使用同一地塊，借著這種類(lèi)似于“一國(guó)兩制”的巧妙方式，成都市在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上取得了突破。

“以前這些可都是違法的，城鎮(zhèn)居民不能到農(nóng)村購(gòu)購(gòu)宅基地，和農(nóng)民聯(lián)建房屋也不允許，原先青城山腳下有大量這樣性質(zhì)的別墅，都處在地下交易的狀態(tài)，通常的應(yīng)對(duì)之道就是‘以租代售’，一租就是70年。”成都市都江堰市青城山鎮(zhèn)“災(zāi)后農(nóng)房重建專(zhuān)業(yè)小組”成員、該鎮(zhèn)黨政辦主任姜娟告訴記者，“這樣的政策口子一開(kāi)，集體性質(zhì)的土地和國(guó)有土地一樣，同地同權(quán)，變成了‘真產(chǎn)權(quán)’，農(nóng)民作為交易主體用自己的土地、房產(chǎn)名正言順的進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，藉此分享了成都做為綜改試驗(yàn)區(qū)的改革成果。”

災(zāi)后重建引發(fā)改革需求

成都市針對(duì)都江堰、彭州、崇州市、大邑縣、邛崍市這幾個(gè)地震災(zāi)區(qū)出臺(tái)的這一規(guī)定，觸動(dòng)了新一輪土地改革的敏感神經(jīng)線(xiàn)——較核心的改革正是在農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的形式和制度上的改革，其次是建立土地使用的責(zé)任體系。

早在上世紀(jì)80年代出臺(tái)的《土地管理法》就提出我國(guó)將實(shí)行較嚴(yán)格的土地管理制度。而截至目前，中國(guó)還沒(méi)有建立起一套非常完善、跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完全接軌的土地管理制度。其中有三個(gè)制度基本沒(méi)有建立起來(lái)：一是明晰的產(chǎn)權(quán)制度，無(wú)論是國(guó)有土地還是集體土地；二是利用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)土地資源調(diào)整的補(bǔ)償制度；三是對(duì)土地資源使用管理的責(zé)任體系。

而在這三個(gè)制度中，處于邏輯起點(diǎn)的是土地產(chǎn)權(quán)制度。依據(jù)我國(guó)的《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)，農(nóng)村的宅基地只能供農(nóng)民使用，城鎮(zhèn)居民不允許在農(nóng)民的宅基地上建房，同時(shí)宅基地上的建房必須符合統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，宅基地上建房的用途原則上只能用作農(nóng)民住房。

“就算是按照土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和的較高限度，即土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國(guó)家對(duì)于農(nóng)村集體性質(zhì)土地的征收標(biāo)準(zhǔn)，相比現(xiàn)有的土地交易市場(chǎng)的價(jià)格，也是偏低的?！鼻喑巧芥?zhèn)“災(zāi)后農(nóng)房重建專(zhuān)業(yè)小組”一位負(fù)責(zé)人告訴記者。

事實(shí)上正是因?yàn)閲?guó)有土地的“大產(chǎn)權(quán)”和集體土地的“小產(chǎn)權(quán)”之間的這種巨大的利差，導(dǎo)致了在現(xiàn)有《土地管理法》框架之下地方政府和來(lái)自基層村鎮(zhèn)政府的種種對(duì)應(yīng)之道。

“無(wú)論怎么做，都繞不開(kāi)集體土地產(chǎn)權(quán)的不明晰，這樣直接導(dǎo)致土地成本過(guò)低，農(nóng)民沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)償，地方政府往往通過(guò)開(kāi)發(fā)土地來(lái)獲得巨大收益?；鶎诱虿吝吳?，主導(dǎo)成片開(kāi)發(fā)形成規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房?！彼拇ㄊ∩缈圃宏愇湓淌趯?duì)記者說(shuō)。

本報(bào)記者曾經(jīng)在邛崍市羊安鎮(zhèn)對(duì)當(dāng)?shù)氐摹巴恋負(fù)Q社?！边M(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民用自己的一畝土地?fù)Q來(lái)的僅僅是每年200多元的社保。在大邑縣，“土地?fù)Q身份”則直接導(dǎo)致了大量農(nóng)村失業(yè)人口的增加。

“為了災(zāi)后重建，國(guó)家補(bǔ)償給每戶(hù)受災(zāi)農(nóng)民補(bǔ)償2萬(wàn)元(政府1萬(wàn)元，地方財(cái)政支出1萬(wàn)元)，但是從我們的調(diào)查來(lái)看，要建成恒久性住房，至少需8萬(wàn)-10萬(wàn)元，為了渡過(guò)這個(gè)難關(guān)，一個(gè)有效的籌資途徑是動(dòng)員社會(huì)閑散資金與災(zāi)區(qū)農(nóng)民合伙聯(lián)建新居。為受災(zāi)農(nóng)民解困，為政府分憂(yōu)?！标愇湓淌谧詾?zāi)后不久就開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，提出這樣的呼吁，“在大災(zāi)面前，政府應(yīng)該放寬政策?！?p>按照陳武元教授的設(shè)想：引進(jìn)社會(huì)資金，合建房屋由農(nóng)戶(hù)與投資方采取自愿協(xié)商的辦法進(jìn)行，建筑用地原則上不超過(guò)村社核定的宅基地面積，房屋設(shè)計(jì)符合防震要求，產(chǎn)權(quán)分割雙方協(xié)商，政府給予辦理房屋產(chǎn)權(quán)證。聯(lián)建房屋并非“小產(chǎn)權(quán)”，受法律保護(hù)，產(chǎn)權(quán)可以出租、轉(zhuǎn)讓和抵押。房屋使用年限由合建雙方約定。為了避免建成后遇到重大建設(shè)項(xiàng)目引入而拆遷，因此建前的選址要經(jīng)規(guī)劃部門(mén)核定。經(jīng)核定后建成的房屋，遇到重大項(xiàng)目建設(shè)確定需要進(jìn)行拆遷的，只要有房屋產(chǎn)權(quán)證，就應(yīng)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。

不包括商品房開(kāi)發(fā)

正是來(lái)自民間的重建需求催生了改革。

在如今的震區(qū)，“聯(lián)建”已經(jīng)成為熱門(mén)語(yǔ)匯。記者在位于龍門(mén)山腳下的都江堰市虹口鄉(xiāng)，處處可見(jiàn)公路兩旁插著許多寫(xiě)著“聯(lián)建招商”的招牌。沒(méi)有資金建房子的農(nóng)民，至今還住在路邊的帳篷里。

記者在青城鎮(zhèn)政府大院里看到的成都市政府指導(dǎo)災(zāi)后重建的推薦房型示意圖上，一座159平方米的藏羌風(fēng)格房屋的占地140平方米，壩區(qū)造價(jià)為159000元，山區(qū)造價(jià)為190800元；一座川西風(fēng)格的1809平方米的民居，壩區(qū)造價(jià)為180000元，山區(qū)為216000元。

但是對(duì)于這樣一項(xiàng)政策性極強(qiáng)的工作，沒(méi)有政府制定相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行引導(dǎo)和管理，城鄉(xiāng)“聯(lián)建”只能是一句空話(huà)。

2008年8月31日，就在青城山鎮(zhèn)的政府大院里，成都市政府組織了來(lái)自規(guī)劃、國(guó)土、貸款、擔(dān)保、房管、法律等相關(guān)十?dāng)?shù)個(gè)部門(mén)針對(duì)“聯(lián)建”政策召開(kāi)了現(xiàn)場(chǎng)推介會(huì)。

“一下子來(lái)了200多家，都是有聯(lián)建意愿的，但是到了國(guó)土資源局這里碰到了釘子。按照當(dāng)時(shí)的政策，對(duì)于持有資金的聯(lián)建方，只能給房產(chǎn)證，不發(fā)土地證，(聯(lián)建方)馬上就走了80多家。大家擔(dān)心的還是沒(méi)有保障，兩證不全，就算達(dá)成了契約，也很容易引起法律上的糾紛?！苯杲榻B說(shuō)。

“直到前天我們接到了李春城書(shū)記批示的成都市統(tǒng)籌委和成都市國(guó)土資源局的93號(hào)文，才知道口子已經(jīng)破了。農(nóng)村集體土地同樣按照40年的期限到房地產(chǎn)交易進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，可謂實(shí)現(xiàn)了同地同權(quán)，”姜娟說(shuō)，“但是口子破了之后，大家聯(lián)建的意愿又不那么迫切了，因?yàn)樗麄兛吹搅烁蟮臋C(jī)會(huì)?！?p>青城山鎮(zhèn)味江村12組的村民在知道這個(gè)消息之后已經(jīng)召開(kāi)村民會(huì)議制定了“二次確權(quán)”的操作流程，在辦理完正式國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保等報(bào)建手續(xù)之后，進(jìn)入“開(kāi)工建設(shè)——安置區(qū)建成，村民入住——原宅基地復(fù)耕，還林——集體建設(shè)用地總量不變，增減平衡，二次確權(quán)——分別為農(nóng)戶(hù)、投資企業(yè)辦理《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》和《房屋產(chǎn)權(quán)所有權(quán)證》”，較后投資企業(yè)按照規(guī)定啟動(dòng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。

這個(gè)村小組只有16戶(hù)48人，擁有流轉(zhuǎn)土地300畝(其中集體建設(shè)用地23.9畝)，目前已有北京昊海立德科技有限公司作為資金引進(jìn)方對(duì)味江村12組進(jìn)行土地綜合整理和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，按照人均40平方米進(jìn)行安置房建設(shè)。

“青城山鎮(zhèn)的農(nóng)民對(duì)于外來(lái)的合作方要求必須先建安置房，而且必須是高端的小區(qū)，建成之后節(jié)約下來(lái)的土地才轉(zhuǎn)讓給企業(yè)做產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)?！苯暾f(shuō)。

不過(guò)，負(fù)責(zé)擬定93號(hào)文的成都市國(guó)土資源局副局長(zhǎng)黃曉蘭解釋說(shuō)：所謂的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，不能包括商品房的開(kāi)發(fā)。

“這樣的做法和聯(lián)建是兩回事，我擔(dān)心這樣做，又會(huì)出現(xiàn)大產(chǎn)權(quán)和小產(chǎn)權(quán)之間的爭(zhēng)議，開(kāi)發(fā)商不可能不做商品房的開(kāi)發(fā)?？谧娱_(kāi)了不代表這樣的做法就能成為推廣的樣本?！标愇湓淌诒磉_(dá)了他的憂(yōu)慮。

黃曉蘭告訴記者：目前，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)土地進(jìn)行的二次確權(quán)，只在地震重災(zāi)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，還沒(méi)有向全省推廣。

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