前言

百日行動在土地違法剎風(fēng)治亂方面取得了明顯的成效，對違法用地產(chǎn)生了震懾作用。百日行動中對違法用地有關(guān)的處理意見，以符合土地利用總體規(guī)劃作為依據(jù)，利用歷年的計劃結(jié)余指標(biāo)等作為政策工具，在一些違法用地的處理和解決歷史問題上發(fā)揮了很好的作用，既維護了法律的嚴(yán)肅性，又使得原有的一些問題通過計劃的結(jié)余指標(biāo)得到了處理。規(guī)劃、計劃與百日行動之間的有機結(jié)合，得到了各有關(guān)方面的一致好評。

在百日行動中，整治地區(qū)是進一步鞏固百日行動成果的關(guān)鍵所在。這些地區(qū)，既是違法嚴(yán)重的區(qū)域，也是各類用地供需矛盾尖銳的區(qū)域。雖然百日行動剎住了違法違規(guī)的勢頭，但是目前導(dǎo)致違法違規(guī)用地的基本因素并沒有發(fā)生根本改變。如果不能及時消除這些動因，違法違規(guī)用地將會反彈，從而會重蹈 2003年開展的土地市場治理整頓的覆轍。

因此，如何鞏固百日行動的成效，防止違法違規(guī)用地再次抬頭，是我們應(yīng)該認(rèn)真思考的問題。如何將整改到位的整治地區(qū)，改造或者培育成執(zhí)法模范地區(qū)，應(yīng)該是百日行動后的重要課題。只有把這部分整改的地區(qū)轉(zhuǎn)變成為執(zhí)法模范地區(qū)，樹立好的典型、好的樣板，鞏固百日行動的成績，才能達到長治久安的效果。

我們認(rèn)為在整治之后，除了執(zhí)行好現(xiàn)有普遍的政策以外，還應(yīng)該利用規(guī)劃手段，積極探索一些差別化的政策，給予一定的指標(biāo)和規(guī)模的支持，妥善地解決土地利用中的實際問題，幫助這些在百日行動中已經(jīng)整改的地區(qū)，能夠在用地上進入一種良性循環(huán)。

實踐證明，土地規(guī)劃和計劃不僅在控制規(guī)模上發(fā)揮作用，而且在當(dāng)前的形勢下，對于調(diào)整結(jié)構(gòu)也意義重大。在這個問題上，我們應(yīng)該有清醒的認(rèn)識。規(guī)劃、計劃是土地管理起步的臺階，規(guī)劃、計劃正確，那么后面的工作就順暢。因此，在百日行動中探索利用土地規(guī)劃、計劃的政策，并發(fā)揮其作用，對促進國土資源工作的改革和發(fā)展非常有意義。

講 科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下的土地利用規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃概況

目前我國土地利用總體規(guī)劃是五級規(guī)劃體系——全國、省級、地市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。同時，又可將五級規(guī)劃體系分成三個層次，各自作用不一樣。一是全國和省級規(guī)劃，主要起規(guī)?？刂频淖饔?，對用地規(guī)模進行總量控制、區(qū)域分配和分級管制。其空間布局的作用，主要體現(xiàn)在區(qū)域預(yù)分配上。二是市級和縣級規(guī)劃，主要考慮空間布局以及各類用地的結(jié)構(gòu)比例，在用地上有明確的空間概念和分布概念。同時對規(guī)模的控制起一個輔助性的作用，把既定的規(guī)模落實到地上，落實到空間分布上。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃主要是用途管制的作用，同時制定一些管制規(guī)則，怎么樣才能用這塊地或者什么情況下怎么用地。

土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)

土地利用規(guī)劃的目標(biāo)，主要是做兩件大事。

件大事就是以保護耕地為前提，建設(shè)用地為，節(jié)約集約利用為核心，統(tǒng)籌安排各類用地。這里有個順序：以保護耕地為前提，土地規(guī)劃前提就是保護耕地；以建設(shè)用地為，因為建設(shè)用地較復(fù)雜，同時承載了國民經(jīng)濟的絕大部分財富，社會經(jīng)濟活動主要在建設(shè)用地上展開；以節(jié)約集約利用為核心，我國人多地少，任何土地都要節(jié)約集約利用，這不僅指建設(shè)用地，也包括農(nóng)用地、耕地等。

件大事是引導(dǎo)建設(shè)美好家園。引導(dǎo)建設(shè)美好家園，頭先是各類用地合理布局、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。其次是充分發(fā)揮耕地的生態(tài)環(huán)境建設(shè)作用。再次，就是要建設(shè)環(huán)境友好、景觀優(yōu)美、生態(tài)和諧的人居環(huán)境。

土地利用總體規(guī)劃需要解決的問題

這輪土地利用規(guī)劃要解決的問題，概括起來是五個：

一、耕地特別是基本農(nóng)田的保護問題。去年全國減少耕地60萬畝，按照這個速度，到2010年，三年減少180萬畝，保住18億畝耕地沒有問題。但是，這不僅僅是一個數(shù)字的問題，關(guān)鍵是這些耕地應(yīng)該怎么保護的問題，這輪土地利用規(guī)劃一定要研究好這個問題。

二、節(jié)約集約利用土地的問題。

三、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局的問題。集約節(jié)約利用土地，頭先要合理布局，這是一個萬年大計，一旦布局搞錯會造成巨大的浪費。

四、統(tǒng)籌區(qū)域的土地利用問題。國家有東、中、西部區(qū)域土地利用問題，每個市、每個省也有發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)、先發(fā)展地區(qū)和后發(fā)展地區(qū)的土地利用問題。這就需要有個先后順序。中國經(jīng)濟發(fā)展在未來的一段時間內(nèi)或者在本世紀(jì)20年代以前仍然是一個非均衡發(fā)展的戰(zhàn)略，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略要求不能平均使用土地，應(yīng)該有。這次土地利用總體規(guī)劃要體現(xiàn)出這種戰(zhàn)略。

五、協(xié)調(diào)土地建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的問題。

土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模

各類用地規(guī)模的安排必須遵循三個原則：

一、總量平衡的原則。全國各類土地的數(shù)量加起來要等于960萬平方公里，少了不行，多了也不行?？偭科胶馐窃瓌t，要知道能給某轄區(qū)多少地，件事是看看各類用地面積加起來是多少，是不是大于這個轄區(qū)面積。

二、極限原則。各類用地規(guī)模要有個極限。測算出我們達到全面小康目標(biāo)、城鎮(zhèn)化建設(shè)基本完成時要用多少地，就知道我們到底還有多少用地空間。極限法是這輪土地規(guī)劃確定用地規(guī)模的主要方法。

三、適度分離的原則。各類用地規(guī)模的確定要適度分離。耕地要應(yīng)保盡保。建設(shè)用地使用極限的方法來確定規(guī)?！，F(xiàn)在我們是在一個壓力很大、用地比較多的階段。當(dāng)小康社會、工業(yè)化基本完成，人口達到15億的時候，就是相對的用地極限。過了這個極限，中國將會進入用地很少的階段。

為規(guī)劃長遠(yuǎn)，以下我把各類用地在未來規(guī)劃中的變化情況做一個簡要分析，使大家心里有數(shù)。

基礎(chǔ)設(shè)施用地：基礎(chǔ)設(shè)施用地和人口數(shù)雖然有關(guān)系，但和人的經(jīng)濟活動強度關(guān)系更大。在未來的15年內(nèi)，由于我們國家的經(jīng)濟活動加強，基礎(chǔ)設(shè)施用地的需要也應(yīng)增加。不過，各地體會到的基礎(chǔ)設(shè)施用地壓力和統(tǒng)計數(shù)字完全不一致。2006年、2007年我們預(yù)留的基礎(chǔ)設(shè)施用地是“十一五”總量的40％，但預(yù)審項目的用地只占用了16％。原因可能有兩個：一是一些應(yīng)該拿到國家來審批的項目沒拿來，在省里就批了，所以很多用地數(shù)字沒有統(tǒng)計上來。二是許多公路、小路、農(nóng)村道路沒有進入統(tǒng)計數(shù)字，但是又要建設(shè)，很多地方都缺少基礎(chǔ)設(shè)施，用地壓力就很大。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地：城鄉(xiāng)建設(shè)用地未來15年仍然是用地總規(guī)模增加，人均稍微增加。為什么呢?頭先是人口增加，我們國家在 2020年到2030年人口達到較高峰。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地和人口是正相關(guān)的，所以用地自然增加。我國還有個特殊情況，就是存在進城務(wù)工人員等兩棲人口，有 1．5億—2億人口在未來15年內(nèi)，會在城鄉(xiāng)兩邊居住，兩邊用地。由于要求繼續(xù)完善落實進城務(wù)工人員的各項政策，對此，這輪規(guī)劃要有所安排。這是中國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展中的特殊情況。其次，基礎(chǔ)設(shè)施用地增加，導(dǎo)致建設(shè)用地總量增加。

農(nóng)村建設(shè)用地：到2020年，全國60％的農(nóng)村人口比例將變成40％，減少20％。結(jié)果是人走地沒走，這樣一來雖然農(nóng)村建設(shè)用地總規(guī)模減少，但人均用地增加。

農(nóng)用土地：18億畝耕地紅線要保住，基本農(nóng)田在15．6億畝到 15．8億畝之間，做到應(yīng)保盡保。有人擔(dān)心基本農(nóng)田比例太高都沒有地用了。這種擔(dān)心沒必要，有10％的非基本農(nóng)田空間就夠建設(shè)使用了。我們在這輪總體規(guī)劃中做了一項工作，摸清耕地中基本農(nóng)田占多少，其他耕地占多少；如果必須占用其他耕地時，要分析耕地和建設(shè)用地之間的空間會不會沖突，兩種地類會不會疊在一起。分析結(jié)果是，各省都不存在這個問題，只有上海和北京比較緊張，大約只有百分之一二的空間，其他地方都有10％的空間。

土地利用總體規(guī)劃的空間布局

空間布局大體上分成如下幾個方面：

一、優(yōu)先設(shè)置國土生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò)。從山水平川整體方面來看，盡量保持自然生態(tài)和諧；優(yōu)先確保河道濱水地區(qū)的自然生態(tài)；優(yōu)先設(shè)定和恢復(fù)一些生態(tài)通道，避免“逢山開山，遇水填河”。

二、優(yōu)先安排兩基用地?！皟苫奔椿A(chǔ)設(shè)施和基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田是我們的生命線，基礎(chǔ)設(shè)施是整個社會經(jīng)濟建設(shè)的骨干工程。

三、安排城、鎮(zhèn)、村用地布局。這一步在于優(yōu)化建設(shè)空間布局，形成生態(tài)效應(yīng)，把基本農(nóng)田、耕地作為建設(shè)用地的隔離，不要連成大片，此外要與適量的水面穿插布局，形成良好的生態(tài)環(huán)境。接下來就是把其他的綠色用地填滿，把林地、草地、一般農(nóng)地放到合適的位置。

四、保留文化景觀的廊道用地。土地利用總體規(guī)劃也得給這些用地留一些余地，雖然不能把原來的建筑風(fēng)貌、歷史文化都留下來，但是至少要留一個廊道作為博物館或是自己家鄉(xiāng)的一道風(fēng)景線，因為這些景觀是我們的精神家園。這就是景觀優(yōu)美的作用。

五、發(fā)揮農(nóng)田的多重功能，拓展生態(tài)空間。耕地也是重要的生態(tài)資源，要鼓勵耕地連片，鼓勵留在城市里面劃為生態(tài)用地。這樣就使城市得到合理的疏解，城市布局雖然有所擴大，但是建設(shè)用地沒有增加，優(yōu)化了布局。

講 保障科學(xué)發(fā)展新機制下的土地利用計劃

土地利用計劃怎樣確定用地流量

土地利用計劃當(dāng)務(wù)之急要回答這樣一個問題：我們每年可以有多少用地?這個問題需要考慮三個方面：一、按年度來分解土地利用規(guī)劃核定的用地數(shù)，得出每年的計劃用地數(shù)。二、根據(jù)當(dāng)年或者一段時間的宏觀經(jīng)濟運行來適度增減，發(fā)展速度過快則需要稍微縮減一些用地，慢的時候則要放大用地。三、按照土地管理、耕地保護執(zhí)行的情況對用地進行微調(diào)。每年可以用的地大概是以上三個方面決定的。

下面我詳細(xì)解釋：年度土地計劃就是按照土地利用規(guī)劃確定的用地規(guī)模，或者按年度平均來安排用地。當(dāng)前，我們預(yù)測的年均建設(shè)用地總量是600萬畝，占用的農(nóng)用地是480萬畝，可以占的耕地是300萬畝。按照宏觀經(jīng)濟運行情況來進行適當(dāng)調(diào)節(jié)的話，這兩年要有從緊或者偏緊的土地供應(yīng)政策，因此調(diào)整以后年均建設(shè)用地580萬畝，占用農(nóng)用地400萬畝，占用耕地280萬畝。這個從緊有以下特點，一是總量上偏緊，二是從緊結(jié)構(gòu)上存在問題，主要是可占用的農(nóng)用地偏低，只有400萬畝。當(dāng)前未利用地的使用還沒有達到一個很好的程度，我們建設(shè)占用農(nóng)用地，由于農(nóng)用地數(shù)額不夠；所以使得我們總量也不足，但是這是屬于結(jié)構(gòu)性的。此外，今年

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