國務院法制辦昨天全文公布《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》，面向社會各界征求意見。從“拆遷”到“搬遷”，這一字之差的背后到底有著怎樣的深意？在老的拆遷條例上“脫胎換骨”的新條例又有哪些根本性變化？昨日，兩位曾上書國務院并參與征求意見稿修訂的北大法學院教授姜明安、王錫鋅，在接受本報記者采訪時，對新條例征求意見稿進行了全面解讀，專家們給條例總結出七大亮點的同時，也認為新出爐的征求意見稿中還存在五點質疑。

■七大亮點

“先給征收補償才能搬遷”是一大突破

1 政府拆遷與商業(yè)拆遷徹底分家

原文:“為了公共利益的需要，對國有土地上單位、個人的房屋實行征收以及對被征收房屋的所有權人(以下簡稱被征收人)給予補償?shù)?，適用本條例?！?

解讀:長期以來，一些地方政府從土地財政中獲得了大量利益，使得拆遷活動中頻頻暴露“官商合謀”現(xiàn)象。以政府的力量幫助開發(fā)商拆遷，從而引發(fā)的拆遷糾紛也引起高度關注。

姜明安教授認為，征求意見稿大亮點就是對“公共利益”作出界定，并明確其為征收的前提條件。他指出，我國2004年憲法修正案就已經規(guī)定了，為保護公民個人合法的私有財產，只能基于“公共利益”的需要并依照法律程序，才能進行征收或者征用。但是公共利益包括哪些一直沒有明確說法，而這一點事實上直接關系到對公民私有財產的保護力度以及地方政府的強拆空間?！斑^去我們政府征收房屋從不區(qū)分公共利益和商業(yè)利益，而且相互交織在一起，有了公共利益的界定，征收才不違法違憲。”

2 明確先給征收補償再搬遷

原文:“房屋征收部門應當按照經批準的補償方案，與被征收人就補償方式、補償金額、產權調換房屋的地點和面積、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協(xié)議；其中，危舊房改造的補償協(xié)議，在簽約期限內簽約率達到三分之二以上的，方可生效?！?

“補償協(xié)議訂立后，一方當事人未履行補償協(xié)議的，另一方當事人可以依法向人民法院提起訴訟?！?

解讀:征求意見稿對房屋征收與補償?shù)某绦蜻M行了明確的規(guī)定，即先補償再搬遷?！斑^去，我們常常遇到的情況是，補償條件還沒談好，房子已經被拆了，逼得老百姓只能搬走，這才出現(xiàn)了一系列惡性事件?，F(xiàn)在規(guī)定先補償再搬遷，就保證了被征收人可以爭取合法權益不受侵害。這是新條例的一大突破?！?

3 房屋征收的主體只能是政府

原文:“縣級以上地方人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作?！?

解讀:這一條文實際上就是規(guī)定了，實施公益性征收、補償?shù)闹黧w只有一個，那就是政府。

姜教授表示，過去往往是政府躲在幕后，由開發(fā)商向政府申請拆遷許可，獲批后由開發(fā)商實施拆遷。而成為拆遷主體的開發(fā)商，為了追求利潤，往往盡可能壓縮拆遷補償標準，并且把拆遷負擔轉嫁到房價里。為了自己的利益，開發(fā)商還會使用各種手段威逼搬遷戶盡快搬走，導致的拆遷矛盾比比皆是。

4 征收補償額按市場評估價確定

原文:“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。”

“被征收房屋的房地產市場評估價格由具有相應資質的房地產價格評估機構，按照房地產估價規(guī)范和有關規(guī)定確定，但不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產的市場交易價格?！?

解讀:拆遷補償談不攏，一直是拆遷中的問題?！斑^去作為拆遷主體的開發(fā)商與拆遷戶談價格，當然是希望壓得越低越好，這種情況下拆遷戶當然不愿意搬了?！苯靼舱J為，按被征收房屋的市場價來補償至少比舊的條例是一個很大的進步。

5 “危舊房”爭議交由民意裁決

原文:“因危舊房改造的需要征收房屋的，縣級以上地方人民政府應當在組織有關部門論證的基礎上，征求被征收人的意見。90%以上被征收人同意進行危舊房改造的，縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定?！?

“因危舊房改造的需要征收房屋的，補償方案在報縣級以上地方人民政府批準前，還應當征得三分之二以上被征收人的同意?！?

“房屋征收部門應當按照經批準的補償方案，與被征收人就補償方式、補償金額、產權調換房屋的地點和面積、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協(xié)議；其中，危舊房改造的補償協(xié)議，在簽約期限內簽約率達到三分之二以上的，方可生效。”

解讀:“危舊房改造能不能納入公共利益一直是爭議的焦點，”王錫鋅教授說。

正因為如此，新條例的征求意見稿中在危舊房改造一塊設定了一個“特別程序”，一個90%，兩個2/3的規(guī)定，將爭議點的決定權交給了被征收人。也就是說，如果被征收人認為這不是公共利益，不同意征收方案，那么政府是不能組織征收的，這也是一種民主化的解決機制，非常具有建設性。

6 房屋評估機構由被征收人挑

原文:“房地產價格評估機構，由被征收人以投票、抽簽等方式確定?！?

“房地產價格評估機構或者房地產估價師出具虛假或者有重大差錯的估價報告的，由發(fā)證機關責令限期改正，給予警告；情節(jié)嚴重的，吊銷資質證書、注冊證書；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

解讀:過去，大多數(shù)情況下對房屋價值的評估都是由政府指定的評估機構進行的，有的甚至是由開發(fā)商指定的評估機構，所以許多被征收人都對這些評估機構不信任，認為里面有“貓膩”。

姜明安教授認為，這不能怪被征收人，事實上確實出現(xiàn)過300萬的房子被評估成80萬的情況，特別是開發(fā)商指定評估機構時，被征收人常常會吃虧?，F(xiàn)在，在新條例征求意見稿中，改進為“由被征收人以投票、抽簽等方式確定”評估機構，將選擇權交給了被征收人，這無疑是新條例的一大進步。

7 老百姓有權對征收決定說“不”

原文:“被征收人以及與房屋征收決定有關的利害關系人對縣級以上地方人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟?！?

解讀:“這也是新條例非常大的一個改變，過去，老百姓只能對補償標準提出異議，比如覺得補償不合理了，才可以提出行政復議或者司法訴訟，現(xiàn)在如果對征收本身不同意，也可以進行復議或訴訟?！苯靼步淌谥赋?，這個改變意味著，過去老百姓對于房子能不能拆是沒有話語權的，只有被動接受的份兒，而現(xiàn)在如果覺得政府的決定不是出于“公共利益”，就可以把政府告上法庭。

■5大質疑

按市場價補償就夠了嗎？

1 按市場價補償就夠了嗎？

征收補償額按市場評估價確定可以說是本次立法征求意見稿中的一大突破，不過，僅按市場價補償被征收人就夠了嗎？

“比如原先住的房子比較舊了，評估只值100萬，可是政府推薦的房源要花200萬才能購到，我到哪去再湊100萬來購個新房子呢？這個差價誰來補？”姜明安教授支持“拆一補一”，他認為在政府推薦的房源價格超過征收補償?shù)那闆r下，政府應當為被征收人補齊購房差價。

昨天在各大網站論壇上，新條例征求意見稿都成為網友議論的焦點，記者發(fā)現(xiàn)有不少人提出，危舊房改造后，雖說被征收人享有回遷的權利，可是按征收決定時的市場價格肯定購不起一兩年后的原址的商品房。姜明安教授和王錫鋅教授都很贊同網友們的質疑。

2 為啥只補房價不補地價？

“現(xiàn)在大家反應較強烈的還有一點，就是房屋征收時都只補了房價成本，卻往往沒有補地價。不解決好這一點，新的條例出來還是會出問題！”

姜明安教授分析了目前土地使用權的四種形式:一是向政府購地的，有70年使用權，如果只用了10年就要被征收，那么政府是不是應當補那60年的地錢；二是購購的開發(fā)商的房子，購房時價格里面很大一部分就是地價；三是繼承的祖宅，這個土地使用權一般都是私人的，那么政府征收房子時就應當對地價部分給予補償；四是有些房子是在政府劃撥的地上蓋起來的，可能被當沒有地價，如果購房時沒有地價成本，那么不補償?shù)貎r也還算合理。

3 安置了過渡房，為何不補交通費？

姜教授還給記者舉了個例子，比如原先住在城的一家人，房子被征收之后，政府安置的過渡房通常會在相對遠一些的地方，那么在過渡房里住個一兩年，這期間肯定有諸多不方便，孩子上學遠了，自己上班也遠了，這些對于被征收人來說都是損失，政府應當較起碼給予交通費等方面的補償。

4 經營性住房怎能按住宅補償？

補償標準中爭議比較大的問題還包括如何處理對一般性居住房屋和經營性用房的補償差別。2007年3月重慶“較牛釘子戶”事件就是個典型案例，如果按照一般性居住房屋標準，較后的補償遠遠超標了，但它原來是一個生意火爆的火鍋店，如果還按一般住宅補償，當事人的損失是難以彌補的。

姜教授提出的建議是，可以按照經營性住房征收前3年中的平均收入來確定補償標準，或者按照類似規(guī)模、同一類型的經營場所的收入水平來確定。“無論如何應該有一個標準，現(xiàn)在是政府想給點就給點，給多給少沒個定論，對于經營性住房被征收人來說是很不公平的，也容易引起矛盾糾紛?！?

5 法院還沒裁定，房子怎能先拆？

在新條例征求意見稿中有一項規(guī)定是，被征收人以及與房屋征收決定有關的利害關系人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟；在行政復議、行政訴訟期間，不停止決定的執(zhí)行。

“這條規(guī)定老百姓反應特別大，法院還沒有裁定這個征收合不合法呢，征收就要按程序進行了，打官司一般沒個一兩年打不下來，較后即使法院判政府輸了官司，很可能房子已被拆掉了?！苯淌谥赋?，這一條款一定要修改，應該規(guī)定除了緊急情況，比如上海要開世博會，等征這塊建場館這種無法拖延的重大事件，在一般情況下，行政復議結果或是法院判決書還沒有下來之前，一切征收活動應當暫停，這樣對被征收人才是公平的。

■政協(xié)委員建議

委托拆遷應當明令禁止

近日參加江蘇省兩會的代表委員們也對正在修訂的新條例給予充分關注。民進江蘇省委就向大會提出了一份集體提案，建議應當明令禁止“委托打包拆遷”。

委員們指出，過去拆遷中

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