去年12月7日，認(rèn)為沿用8年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，與《憲法》、《物權(quán)法》確定的保護(hù)公民不動(dòng)產(chǎn)的原則存在抵觸之處，5名法學(xué)學(xué)者上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)，建議重新審查該條例。

今年1月，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(草案)》公開(kāi)征求意見(jiàn)。11月23日，媒體披露稱，一份新版草案正在專家中研討。

備受期待的拆遷新法為何遲遲不能出臺(tái)？與舊版相比，新版草案有哪些亮點(diǎn)？“5學(xué)者上書(shū)”一年之際，本報(bào)昨天專訪參加過(guò)新版草案討論、5名上書(shū)學(xué)者之一的北大法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋。

■關(guān)鍵詞

5學(xué)者上書(shū)建議審查拆遷條例

去年12月7日，認(rèn)為國(guó)務(wù)院2001年頒布并沿用至今的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，與《憲法》、《物權(quán)法》等法律中保護(hù)公民不動(dòng)產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸之處，北大5名法學(xué)學(xué)者沈巋、王錫鋅、姜明安、錢(qián)明星和陳端洪遞交信件，建議全國(guó)人大常委會(huì)審查該條例。

去年12月16日，國(guó)務(wù)院法制辦組織座談會(huì)，邀請(qǐng)了這5名學(xué)者在內(nèi)的專家研討《國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例（草案）》；同年12月29日，全國(guó)人大法工委邀請(qǐng)這5名學(xué)者進(jìn)行座談。

今年1月29日，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

行政強(qiáng)拆 存廢尚未較后定

“回遷”概念 明確至鄰近地段舊城改造 須經(jīng)人大審查較嚴(yán)格規(guī)定 被取消基本原則 適用集體土地

京華時(shí)報(bào)：你和另外4位老師上書(shū)后，大家對(duì)新拆遷條例的出臺(tái)很期待。今年1月29日，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，之后就不再有新消息。直到11月23日有媒體披露稱，新版草案出臺(tái)。據(jù)你了解，新拆遷條例為何遲遲不能出臺(tái)？

沈巋：新條例牽涉到多方面的利益，比如地方政府等，會(huì)有一個(gè)討論、博弈的過(guò)程，不可能很快出臺(tái)。另外，國(guó)有土地上的征收補(bǔ)償規(guī)定，還要跟集體土地上的征收補(bǔ)償統(tǒng)籌起來(lái)考慮，這也需要一定的時(shí)間。

京華時(shí)報(bào)：你參加了幾次新拆遷條例的座談？

沈巋：我參加了4次，每次參加的學(xué)者都不一樣。較近一次是11月份，參加的有七八位學(xué)者、專家、律師，（我們）討論了修改后的較新的草案。

京華時(shí)報(bào)：較新版的討論草案，跟之前的拆遷條例、1月29日公布的草案相比，有哪些進(jìn)步之處？

沈巋：在我看來(lái)，頭要的一點(diǎn)，就是媒體已經(jīng)報(bào)道過(guò)的——行政強(qiáng)拆取消了。用通俗的話說(shuō)，如果行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)比較民主的程序作出征收決定，補(bǔ)償額也按照補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)——即現(xiàn)在的市場(chǎng)價(jià)，但仍然有少數(shù)“釘子戶”不愿意走，這時(shí)候的強(qiáng)制拆遷還是會(huì)存在的。

京華時(shí)報(bào)：強(qiáng)拆仍有存在的必要？

沈巋：對(duì)。在特定情況下，強(qiáng)拆仍然有可能會(huì)存在。新版草案規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制拆遷，它必須要向法院申請(qǐng)強(qiáng)拆。這意味著，行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行自己的征收決定的情形將不再存在。

京華時(shí)報(bào)：那么，行政強(qiáng)拆被廢除已成定局？

沈巋：不能這么說(shuō)，并不排除較后的規(guī)定會(huì)把行政強(qiáng)拆加上去。為什么呢？目前來(lái)看，較新的這版草案我個(gè)人是認(rèn)同的，但法院有相當(dāng)一部分同志認(rèn)為這不符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況。所以呢，也會(huì)有一些法院和行政機(jī)關(guān)的不同意見(jiàn)。在這個(gè)問(wèn)題上，較終結(jié)果怎么樣，現(xiàn)在還不好說(shuō)。

“回遷”概念 明確至鄰近地段

京華時(shí)報(bào)：其他方面有何進(jìn)步？

沈巋：新版草案在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，比原先頒布的草案還多了一點(diǎn)，即補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是不低于市場(chǎng)價(jià)格。原先的草案關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的說(shuō)法是“相當(dāng)于同類地段的市場(chǎng)價(jià)格”。新版草案規(guī)定了一個(gè)較低限——不低于市場(chǎng)價(jià)，并不排除還有可能高于市場(chǎng)價(jià)的情況。

京華時(shí)報(bào)：為什么這么規(guī)定？

沈巋：比較符合現(xiàn)實(shí)。補(bǔ)償需要考慮的因素比較多。新版草案還明確了搬遷費(fèi)和臨時(shí)安置費(fèi)。盡管之前也有一些學(xué)者專門(mén)提出來(lái)，但征求意見(jiàn)稿中沒(méi)有明確?？砂徇w也好、購(gòu)房子也好，都有一個(gè)臨時(shí)安置的過(guò)程。

京華時(shí)報(bào)：在考慮被征收人的利益方面，還有哪些新規(guī)？

沈巋：這次還明確了“回遷”的概念。原先的草案只是規(guī)定，危舊房改造的被征收人有權(quán)利回遷，但“回遷”是一個(gè)什么概念沒(méi)有規(guī)定清楚。新版草案中，對(duì)回遷作了非常明確的規(guī)定：就是遷到“被征收人原先的被征收地段或者鄰近地段”。這樣，不至于說(shuō)“回遷”，一下子回遷到很遠(yuǎn)的地方去。對(duì)“回遷”作出明確，我認(rèn)為是比較合適的。

舊城改造 須經(jīng)人大審查

京華時(shí)報(bào)：暴力拆遷、野蠻拆遷屢見(jiàn)不鮮。在這方面，有沒(méi)有更進(jìn)一步的規(guī)定？

沈巋：征求意見(jiàn)稿中禁止暴力和野蠻拆遷。新版草案則規(guī)定了比較明確的法律責(zé)任，比如某些情況下要承擔(dān)刑事責(zé)任，造成財(cái)產(chǎn)損失的要承擔(dān)賠償?shù)让袷仑?zé)任，某些情況下還應(yīng)接受處分等行政責(zé)任。

京華時(shí)報(bào)：在新拆遷條例的討論過(guò)程中，公共利益的界定一直是關(guān)注的焦點(diǎn)，也是一個(gè)難點(diǎn)，有專家提出用列舉法規(guī)定哪些是公共利益等。1月29日的征求意見(jiàn)稿中對(duì)公共利益作了7個(gè)方面的界定。在這方面，新版草案有哪些突破？

沈巋：說(shuō)到公共利益的界定，他們有一種考慮，就是安居工程和舊城區(qū)的改造都要納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃當(dāng)中。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃是要經(jīng)地方人大通過(guò)的。從這個(gè)意義上說(shuō)，它巧妙地賦予地方人大對(duì)安居工程和舊城區(qū)改造的審批權(quán)或者說(shuō)一種審查的權(quán)力，并通過(guò)這樣一種形式規(guī)定下來(lái)了。盡管在字面上看不出地方人大，因?yàn)閲?guó)務(wù)院的法規(guī)是不能規(guī)定地方人大應(yīng)當(dāng)做什么、不應(yīng)當(dāng)做什么的。但這么一規(guī)定，安居工程和舊城區(qū)改造就要經(jīng)過(guò)地方人大通過(guò)，就有了民主化決策的程序。

京華時(shí)報(bào)：這似乎沒(méi)有直接界定公共利益？

沈巋：我個(gè)人認(rèn)為，公共利益沒(méi)有辦法完全界定清楚，不可能窮盡公共利益的事項(xiàng)。因此，程序是非常重要的。關(guān)于新版草案，建議多關(guān)注對(duì)征收民主程序的強(qiáng)化。在征收決定作出之前，應(yīng)該盡可能聽(tīng)取被征收人的意見(jiàn)，涉及到一些危舊房改造的，仍然要堅(jiān)持經(jīng)過(guò)大多數(shù)人同意。

較嚴(yán)格規(guī)定 被取消

京華時(shí)報(bào)：大多數(shù)人同意是什么概念？1月份的征求意見(jiàn)稿中對(duì)危舊房改造有三個(gè)限制，即一個(gè)“90%”和兩個(gè)“三分之二”。新版草案對(duì)此是如何規(guī)定的？

沈巋：原來(lái)說(shuō)的一個(gè)“90%”和兩個(gè)“三分之二”在新版草案中被取消了。但是，在危舊房改造中仍強(qiáng)調(diào)多數(shù)人同意的決策機(jī)制。就是說(shuō)，如果多數(shù)人不同意危舊房改造的話，那還是應(yīng)該聽(tīng)取多數(shù)人的意見(jiàn)。

京華時(shí)報(bào)：為什么要?jiǎng)h掉呢？

沈巋：他們覺(jué)得這個(gè)非常困難，但沒(méi)有非常詳細(xì)地說(shuō)明這個(gè)困難是什么。我是這么考慮的，90%的比例可能確實(shí)是比較高了。90%的說(shuō)法在有些地方試行過(guò)，比如上海。香港原來(lái)也有一個(gè)類似的90%的規(guī)定，但現(xiàn)在已取消，變成80%。研究中，一些西方國(guó)家或鄰近地區(qū)也不見(jiàn)得一定要那么高的比例。

我認(rèn)為三分之二就已經(jīng)差不多了，已經(jīng)達(dá)到了完全多數(shù)了，不能因?yàn)樯贁?shù)人堅(jiān)持他們所謂的權(quán)利，而讓多數(shù)人沒(méi)有辦法去提高他們的生活或居住水準(zhǔn)。加上不低于市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、加上搬遷費(fèi)臨時(shí)安置費(fèi)，達(dá)到這樣一個(gè)高度的話，應(yīng)該是可以接受的。所以，我當(dāng)時(shí)提出來(lái)，讓他們主要考慮一個(gè)程序的問(wèn)題，要有多數(shù)決議的程序。

基本原則 適用集體土地

京華時(shí)報(bào)：新版草案只針對(duì)國(guó)有土地，對(duì)集體土地上的征收，會(huì)如何考慮？

沈巋：如果只有這個(gè)規(guī)定，集體土地上的問(wèn)題依然得不到解決，而目前集體土地的征收拆遷發(fā)生的問(wèn)題幾乎占了百分之七八十。大部分的案子，包括宜黃的案子都是發(fā)生在集體土地上的。所以，有人提出，城市的問(wèn)題已經(jīng)不是主要的領(lǐng)域了，主要領(lǐng)域應(yīng)該是針對(duì)集體土地的。

我了解到，要同時(shí)修改《土地管理法》。參加討論時(shí)，國(guó)務(wù)院法制辦主任說(shuō)了，我們這次制定的基本原則，其實(shí)都應(yīng)該適用于《土地管理法》的修改。也就是說(shuō)，我們不可能在城鄉(xiāng)實(shí)行不同的征收補(bǔ)償制度，應(yīng)該是相同的、平等的。因此，所有關(guān)于這個(gè)條例的討論，大多數(shù)是可以適用到集體土地的。先進(jìn)的不同，集體土地如果要轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的話，它沒(méi)有一個(gè)市場(chǎng)價(jià)。集體所有的土地不能直接流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，它必須要經(jīng)過(guò)國(guó)家征收。所以，在國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的情況下，就沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)。因此，補(bǔ)償價(jià)格，會(huì)是《土地管理法》修改中一個(gè)非常重要的難點(diǎn)。

京華時(shí)報(bào)：那現(xiàn)在是怎么做的呢？

沈巋：現(xiàn)在已經(jīng)在做的，就是按照區(qū)片綜合地價(jià)。意思是，在這一片地區(qū)，它們鄰近的、已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的大概的市場(chǎng)價(jià)格。但這個(gè)區(qū)片綜合地價(jià)不是評(píng)估得出的，而是地方政府制定的。所以，國(guó)土資源部在幾個(gè)文件中也要求，區(qū)片綜合地價(jià)要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，要根據(jù)時(shí)間的不同而提高。在這個(gè)問(wèn)題上，究竟應(yīng)該怎么做，是非常難的問(wèn)題，學(xué)者也有不同的看法。

京華時(shí)報(bào)：新條例何時(shí)能出臺(tái)？有沒(méi)有時(shí)間表？

沈巋：這個(gè)我不知道，不好說(shuō)。我給他們的建議是：條例的出臺(tái)要和《土地管理法》的修改之間有一個(gè)銜接，二者之間的時(shí)間不能拉得太長(zhǎng)。一不能太早出臺(tái)。如果條例出來(lái)后，《土地管理法》拉了很長(zhǎng)時(shí)間，集體土地上的問(wèn)題依然得不到解決，公眾仍然會(huì)質(zhì)疑政府沒(méi)有協(xié)調(diào)考慮。也不能太晚公布。太晚的話，大家的信心就會(huì)喪失，公信力也沒(méi)有了。本報(bào)記者 易靖