“剛剛過去的一年，中國的城市建設突飛猛進。但是伴隨它的，是各地征地、拆遷的矛盾頻頻見諸報端。這讓2010年，對在拆遷過程中遭到不公正對待的老百姓而言，幾乎可以稱作‘強拆年’?！比涨?，在2010年中國改革年會“土地征拆：困境與出路”論壇上，中國社會科學院農村研究所黨國英研究員痛心地表示。 　　江西宜黃拆遷自焚事件，呼和浩特拆遷通知附子彈，廣西北海銀灘強制拆遷事件……2010年媒體公開報道的暴力強拆事件不斷，用什么制度來遏制“強拆”成為參會法學專家和地產專家關注的焦點。分解政府“經營土地”的職能，轉變當前“不平等”并且“非法治”的土地流轉模式，真正落實“司法公正”和“法治政府”，被認為是拉動強拆悲劇盡早落幕的繩索。 　　政府不能既是“裁判員”又是“運動員” 　　在中國地產學會副理事長黃小虎看來，強拆事件頻發(fā)的原因之一，在于在現有的土地管理制度下，地方政府所扮演的角色既是“裁判”又是“運動員”?！爱斍?，地方政府相關部門既負責土地管理，又負責國有土地的經營。但是，經營應該是市場主體的活動，當追求‘收益化’成為政府職責的時候，許多土地問題都會由此派生而來。”他說。 　　據黃小虎介紹，允許政府經營土地，不僅導致了寅吃卯糧式的“土地財政”愈演愈烈，還使得政府為了“逐利”而過分依賴開發(fā)商，運用行政強制手段“與民爭利”的現象日益凸顯。 　　“國有土地的經營要保值增值，這客觀上讓各級政府成了市場競爭的主體。由于經營利益涉及地方‘政績’，‘管理服從經營’就成為必然的選擇。”黃小虎以征用農村集體土地為例指出，經營這類土地的收入來源，在于農地轉為建設用地過程中的巨大“剪刀差”，為了賺取的差價，政府在征地過程中必然壓低補償費用，并且對農村集體土地進入市場加以限制。相應地，農民的利益在“強征”或“強拆”中受損，地方政府本應承擔的“保護農村耕地和合法宅基地”的職責，便流于空談。 　　因此他建議，讓政府專心當“裁判”，是一條從制度上遏制“強拆”的可行途徑。“比如，嚴格按照規(guī)劃來加強對土地的用途管制，加大對土地的督查和宏觀調控等?！? 　　農村土地流轉不能全由政府說了算 　　在現有的土地流轉模式下，征收土地、拆遷房屋過程中常常發(fā)生的“強制性”和補償的“不公平性”，同樣受到與會專家詬病。中國經濟體制改革雜志社社長袁緒程等人認為，要從制度上遏制“強拆”，還需改變“強制加補償”的土地流轉模式，把“公平的市場交易”當作未來的方向。 　　2010年，農村集體土地和農民房屋成為被“強征”、“強拆”的主角。袁緒程以這一現象為例指出，按照現有的土地流轉制度，農村土地轉為城市土地不論用途如何，一律由各級政府統(tǒng)一征收變?yōu)閲校儆烧鍪劢o開發(fā)商或劃撥給機關事業(yè)單位。政府則按照一定的標準給農民以貨幣化的補償。其中，“國家壟斷土地一級市場”和征地賣地過程中的巨額“剪刀差”，成為農民從“被上樓”中感到不滿的主因。 因此他提出，為了保護農民的集體土地和房屋不被“強征”、“強拆”，今后無論農村、城市土地，土地使用目的的“公益性”，應作為衡量能否以行政手段征用的標準，但必須以市場價格為定價的基準?！岸绻褂猛恋氐哪康氖巧虡I(yè)性或私益性，就應該采取市場自愿交易的流轉模式，政府不能干預?！? 　　袁緒程同時強調，不論是強制征用還是自愿交易，其“溢價”都應該由土地的供方、需方和政府所代表的社會以征稅的形式共享?！斑@樣，既不會在政府不平等的強迫‘交易’基礎上造成‘土地財政’，也不會導致暴力沖突?！? 　　對此，黨國英表示認同。他認為，為了限制政府對“公益性”作出寬泛解釋，可以考慮一個城市對“公益性”強制征地作出比例控制，并對諸如國防設施、高速公路、公立醫(yī)院等重要的“公益性用地”作出列舉界定，不給政府任意“強征”的理由。 　　國務院發(fā)展研究研究員劉守英和知名律師王才亮還建議，為了保護農民的利益不在“被上樓”中受損，還必須改變“由國家壟斷土地一級市場”的現狀，從法律上確認兩種土地所有制的平等地位，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場?！霸试S農村集體土地在符合規(guī)劃和用途的前提下，進入市場，讓農民也分享到土地的財富，保障他們的長遠生計，才是健康城市化的關鍵。”劉守英說。 　　“公共利益”界定要更加明確細致 　　對于遏制“強拆”的制度化建議，與會專家一致認為，必須從法治層面加以落實，需要立法的完善、司法的獨立和行政中的法治精神相互配合。 　　北京大學林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究主任滿燕云指出，在立法上，不妨借鑒日美和港臺經驗，形成以“公益性”為標準的、嚴謹的征地程序和完善的征地補償法制體系，來限制政府在征拆領域的權力。北京大學法學院行政法教授沈巋也提出，盡快廢止當前明顯違憲的《城市房屋拆遷管理條例》，以新的《國有土地上房屋征收與補償條例》取而代之，并在“新法”中著力解決好“什么是公共利益”、“征收程序應該是怎樣的”、“應該如何給予公平補償”這三個難題，是實質性遏制“強拆”的步。 　　“比如，在征收程序上，地方政府應該向被征拆的民眾履行具體的說明義務，不能再籠統(tǒng)地宣稱‘有利于經濟發(fā)展’，應該細致到征地建設后，能創(chuàng)造多少就業(yè)崗位、帶動多少潛在的稅收等，讓民眾能夠充分地參與討論，并讓他們的意見能對政府形成約束力?！鄙驇h指出，“在補償標準上，也應該由被征拆的民眾以投票、抽簽的方式，選出中立的評估機構，對房屋或者土地的市場價格進行規(guī)范、專業(yè)的評估?！? 　　沈巋同時強調，為了防止立法在保護“釘子戶”中淪為花瓶擺設，不受制于地方政府的獨立司法，同樣關鍵?！叭绻徽鞑鸬拿癖娬J為，政府的某次征地不符合公共利益，或者補償沒有達到公平的標準，都可以通過訴訟尋求解決，相信這種建立在程序正當性基礎上的制度設計，可以使絕大多數民眾愿意接受真正降臨在他身上的公益征收，從而限度減少‘釘子戶’，減少拆遷的沖突與矛盾。” “剛剛過去的一年，中國的城市建設突飛猛進。但是伴隨它的，是各地征地、拆遷的矛盾頻頻見諸報端。這讓2010年，對在拆遷過程中遭到不公正對待的老百姓而言，幾乎可以稱作‘強拆年’?！比涨?，在2010年中國改革年會“土地征拆：困境與出路”論壇上，中國社會科學院農村研究所黨國英研究員痛心地表示。 　　江西宜黃拆遷自焚事件，呼和浩特拆遷通知附子彈，廣西北海銀灘強制拆遷事件……2010年媒體公開報道的暴力強拆事件不斷，用什么制度來遏制“強拆”成為參會法學專家和地產專家關注的焦點。分解政府“經營土地”的職能，轉變當前“不平等”并且“非法治”的土地流轉模式，真正落實“司法公正”和“法治政府”，被認為是拉動強拆悲劇盡早落幕的繩索。 　　政府不能既是“裁判員”又是“運動員” 　　在中國地產學會副理事長黃小虎看來，強拆事件頻發(fā)的原因之一，在于在現有的土地管理制度下，地方政府所扮演的角色既是“裁判”又是“運動員”?！爱斍?，地方政府相關部門既負責土地管理，又負責國有土地的經營。但是，經營應該是市場主體的活動，當追求‘收益化’成為政府職責的時候，許多土地問題都會由此派生而來?！彼f。 　　據黃小虎介紹，允許政府經營土地，不僅導致了寅吃卯糧式的“土地財政”愈演愈烈，還使得政府為了“逐利”而過分依賴開發(fā)商，運用行政強制手段“與民爭利”的現象日益凸顯。 　　“國有土地的經營要保值增值，這客觀上讓各級政府成了市場競爭的主體。由于經營利益涉及地方‘政績’，‘管理服從經營’就成為必然的選擇?！秉S小虎以征用農村集體土地為例指出，經營這類土地的收入來源，在于農地轉為建設用地過程中的巨大“剪刀差”，為了賺取的差價，政府在征地過程中必然壓低補償費用，并且對農村集體土地進入市場加以限制。相應地，農民的利益在“強征”或“強拆”中受損，地方政府本應承擔的“保護農村耕地和合法宅基地”的職責，便流于空談。 　　因此他建議，讓政府專心當“裁判”，是一條從制度上遏制“強拆”的可行途徑?！氨热?，嚴格按照規(guī)劃來加強對土地的用途管制，加大對土地的督查和宏觀調控等?！? 　　農村土地流轉不能全由政府說了算 　　在現有的土地流轉模式下，征收土地、拆遷房屋過程中常常發(fā)生的“強制性”和補償的“不公平性”，同樣受到與會專家詬病。中國經濟體制改革雜志社社長袁緒程等人認為，要從制度上遏制“強拆”，還需改變“強制加補償”的土地流轉模式，把“公平的市場交易”當作未來的方向。 　　2010年，農村集體土地和農民房屋成為被“強征”、“強拆”的主角。袁緒程以這一現象為例指出，按照現有的土地流轉制度，農村土地轉為城市土地不論用途如何，一律由各級政府統(tǒng)一征收變?yōu)閲?，再由政府出售給開發(fā)商或劃撥給機關事業(yè)單位。政府則按照一定的標準給農民以貨幣化的補償。其中，“國家壟斷土地一級市場”和征地賣地過程中的巨額“剪刀差”，成為農民從“被上樓”中感到不滿的主因。

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