中共辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹執(zhí)行。《意見》提出，按照統(tǒng)一部署、地方全面負責的要求，在穩(wěn)步擴大試點的基礎(chǔ)上，用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

分析人士認為，《意見》對土地流轉(zhuǎn)形式的創(chuàng)新，在短期內(nèi)將有助于促進適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)民增收。從長遠看，雖然監(jiān)管層明確上述時間表，但農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)集中和流轉(zhuǎn)必然是長期過程，需更細化的政策予以落實。

　　土地流轉(zhuǎn)形式有創(chuàng)新

《意見》指出，實踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。

《意見》指出，鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進其轉(zhuǎn)移就業(yè)。鼓勵農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。

《意見》還強調(diào)，嚴格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。流轉(zhuǎn)期限應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定。

《意見》明確，加強土地流轉(zhuǎn)用途管制。堅持較嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農(nóng)田。嚴禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。嚴禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。堅決查處通過“以租代征”違法違規(guī)進行非農(nóng)建設(shè)的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”。

《意見》提出，鼓勵發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度。

　　細化政策待出

“這是到目前為止，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題闡述得較為充分的一份文件。”一位接近國土部的專家表示，《意見》涵蓋農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所涉及的各個方面，對“發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”做出全面部署。

他指出，《意見》提出的鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式等，是在總結(jié)各地試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出的，比原有規(guī)定“更進一步”。在短期內(nèi)，對加快土地流轉(zhuǎn)、促進適度規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)農(nóng)民增收有積極作用。

據(jù)中國證券報記者了解，國土部、農(nóng)業(yè)部、央行等進行過多輪調(diào)研和論證，結(jié)合各地試點情況，完成一份農(nóng)村土地制度改革框架方案，提交至決策層。此次發(fā)布的《意見》，被認為是其中的一個重要部分。

專家認為，在上述框架方案中，還包括征地制度改革和農(nóng)村宅基地制度改革兩項。若這些改革措施能得到切實執(zhí)行，意義不亞于“二次土改”。

分析人士說，完成土地流轉(zhuǎn)的制度安排是一項長期工作。雖然《意見》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證時間表，但其他相關(guān)制度破局，仍需對現(xiàn)有的文件進行修改。

由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，在實際推進中仍會遇到不少困難。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的集中和流轉(zhuǎn)必然是長期過程，“試點先行”仍可能是主要推進模式。

專家介紹，《意見》涉及國土部、農(nóng)業(yè)部、央行、財政部等多個部門，各部門可能將陸續(xù)出臺《意見》的細化措施，安排落實。

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