作者：王偉民

　　土地出讓金分配體制改革的路徑日漸清晰。

　　2006年12月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》((國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“100號(hào)文”)正式亮相，此前醞釀之中的“土地出讓金收支兩條線管理”等多項(xiàng)改革措施于2007年1月1日起正式實(shí)施。

　　“100號(hào)文”的主要內(nèi)容包括：建立土地出讓收入收支專(zhuān)戶(hù)、土地出讓收入全額進(jìn)入地方預(yù)算、土地出讓收入的分配體制、建立國(guó)有土地收益基金等。

　　內(nèi)容豐富的“100號(hào)文”發(fā)布后立刻引起業(yè)界關(guān)注。業(yè)內(nèi)人士表示，“100號(hào)文”不僅是土地出讓收入管理的里程碑式文件，更為今后土地深層次改革和土地管理法規(guī)的修改奠定了基礎(chǔ)。

　　“的想法是，把土地出讓收入納入到統(tǒng)一管理的模式，實(shí)現(xiàn)出讓收入的透明化管理?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所教授汪利娜如是評(píng)價(jià)。

　　建立土地收益基金

　　建立國(guó)有土地收益基金是國(guó)家頭次明確提出的要求?！?00號(hào)文”稱(chēng)，“為加強(qiáng)土地調(diào)控，由財(cái)政部門(mén)從繳入地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入中劃出一定比例資金，用于建立國(guó)有土地收益基金?！?/P>

　　事實(shí)上，國(guó)土部門(mén)早就提出過(guò)建立國(guó)有土地收益基金的建議。國(guó)土資源部土地利用司副司長(zhǎng)束克欣此前曾表示，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)應(yīng)減少對(duì)銀行資金的依賴(lài)，“我們不要老給銀行‘打工’，政府部門(mén)應(yīng)該多拿點(diǎn)錢(qián)，共同把土地市場(chǎng)‘蛋糕’做大?！倍@個(gè)“錢(qián)”就是指土地出讓金。

　　北京市已經(jīng)進(jìn)行了國(guó)有土地收益基金的探索。北京市土地整理儲(chǔ)備有關(guān)負(fù)責(zé)人向記者證實(shí)，該已經(jīng)委托清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所等機(jī)構(gòu)做一個(gè)土地儲(chǔ)備基金的課題。

　　清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)劉洪玉介紹，該課題的基本思路是通過(guò)土地二級(jí)市場(chǎng)回款成立一個(gè)土地儲(chǔ)備基金，為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)時(shí)間超過(guò)兩年的項(xiàng)目提供銀行貸款擔(dān)保，或者直接參與資金短缺的項(xiàng)目。

　　根據(jù)“100號(hào)文”的要求，“國(guó)有土地收益基金主要用于土地儲(chǔ)備收購(gòu)。土地收益基金實(shí)行分賬核算，具體比例由省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府確定，并報(bào)財(cái)政部和國(guó)土資源部備案?！?

　　北京市土地整理儲(chǔ)備副主任陳倩表示：“這是一個(gè)三方(政府部門(mén)、銀行、企業(yè))協(xié)作、管理三位一體、資金封閉運(yùn)作的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)融資模式?！?/P>

　　明確實(shí)施“收支兩條線”

　　2006年5月17日， 總理便提出土地出讓金“收支兩條線” 的管理要求。此次“100號(hào)文”明確了這一思路：“建立健全年度土地出讓收支預(yù)決算管理制度，土地出讓收入預(yù)算按照上年土地出讓收入情況、年度土地供應(yīng)計(jì)劃、地價(jià)水平等因素編制；土地出讓支出預(yù)算根據(jù)預(yù)計(jì)年度土地出讓收入情況，按照年度土地征收計(jì)劃、拆遷計(jì)劃以及規(guī)定的用途、支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)等因素編制?！?/P>

　　“100號(hào)文”還對(duì)土地收益分配做出進(jìn)一步明確規(guī)定：土地出讓收入使用范圍，除征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、城市建設(shè)支出等之外，增加了計(jì)提國(guó)有土地收益基金、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出、支付破產(chǎn)或改制國(guó)有企業(yè)職工安置費(fèi)支出、支農(nóng)支出等新范圍。

　　而2004年之前，土地出讓收益主要用于城市建設(shè)和城市土地開(kāi)發(fā)，即“取之于農(nóng)，用之于城”。

　　近來(lái)有關(guān)部門(mén)還提出過(guò)用于廉租房(份額15%，由建設(shè)部提出)、用于反哺農(nóng)業(yè)(份額未定，由國(guó)土資源部提出)等多種方案。

　　對(duì)于土地出讓金分配比例，“100號(hào)文”卻未做出明確規(guī)定。一位業(yè)內(nèi)人士表示：“此次土地出讓金分配方案中沒(méi)有具體比例，主要是涉及到幾個(gè)部門(mén)之間有些不同看法，需要在落實(shí)中適當(dāng)調(diào)整。”

　　土地財(cái)產(chǎn)處分權(quán)是關(guān)鍵

　　“100號(hào)文”的執(zhí)行情況也是專(zhuān)家關(guān)注的問(wèn)題之一。汪利娜表示，“100號(hào)文”的出臺(tái)并不一定能解決出讓收入的全部問(wèn)題，“這是加大行政監(jiān)督成本的一種做法。因?yàn)?，?duì)于地方政府土地出讓收入的數(shù)量，有關(guān)部委根本沒(méi)有辦法來(lái)全面掌握地方土地出讓收入的情況。因此對(duì)地方政府土地出讓收入的監(jiān)控成效也就要打個(gè)問(wèn)號(hào)?！?/P>

　　汪利娜認(rèn)為，出現(xiàn)這種情況的原因歸根結(jié)底是我國(guó)的土地出讓制度并不健全，“通過(guò)‘招拍掛’方式出讓的經(jīng)營(yíng)性用地，在全部出讓的土地中比例很少，大概僅占30%?！?/P>

　　“這導(dǎo)致地方政府對(duì)土地出讓收入規(guī)模和總量不能完全掌握，這是有關(guān)部門(mén)面臨的一個(gè)尚待解決的難題?！蓖衾缺硎?。

　　陳倩也坦言，建立土地儲(chǔ)備基金的工作有難度，“我們目前還在進(jìn)行的是如何與銀行貸款的對(duì)接，土地儲(chǔ)備基金的各種理論探討也在進(jìn)行。這也是未來(lái)國(guó)有土地收益基金將面臨的新問(wèn)題?！?/P>

　　中國(guó)土地勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院原院長(zhǎng)、國(guó)土資源部咨詢(xún)研究研究員程燁表示，土地出讓收入的根本問(wèn)題是土地所有權(quán)問(wèn)題，“土地所有權(quán)包括了土地占有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)和處分權(quán)，地方政府代表政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的土地有行政管理權(quán)力，所以在占有、使用和收益權(quán)利上沒(méi)有問(wèn)題，但是否有土地財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)卻是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題。”

　　他認(rèn)為，土地出讓行為就是土地財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)，這是一個(gè)民事權(quán)，也是土地所有權(quán)的核心，地方政府是否可以對(duì)土地出讓收入行使民事處分權(quán)還不得而知，“明確地方政府在土地收入的處分權(quán)問(wèn)題，才是解決和地方政府在土地收入問(wèn)題上的關(guān)鍵?！?/P>

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