國土資源部有關(guān)人士告訴記者，《土地管理法》修改中的部分內(nèi)容被列入了10月份召開的十七屆三中全會會議，一系列農(nóng)地政策有望集中出臺，其中包括一直備受關(guān)注的征地制度改革。

上述人士表示，有關(guān)農(nóng)地制度改革政策已經(jīng)制定完畢，涉及征地制度的改革主要思路是：逐步縮小征地范圍，以漸進的方式確立農(nóng)民在征地過程中的利益地位。

縮小征地范圍

獲悉上述消息時，清華大學人文學院教授蔡繼明正在隨同全國政協(xié)在廣州調(diào)研。蔡繼明今年全國“兩會”上曾就征地制度改革專門提交過一份提案，不過目前尚未得到有關(guān)部門的回復。

蔡繼明表示，按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，國家只有在為公共利益進行項目建設(shè)時，才以政府出面進行征地。而蔡繼明向記者提供的一份統(tǒng)計資料表明，截止到2007年底，全國征地用途中僅有20%土地是為綠化等公共利益的，80%的農(nóng)用地被征用后轉(zhuǎn)做房地產(chǎn)開發(fā)、高速公路修建等建設(shè)用地。

而且由于征地補償標準一直偏低，使農(nóng)民沒有獲得應(yīng)有的土地收益，相反，這種倒手購賣成為地方政府獲取“土地財政”的主要路徑。

對于征地制度的改革，蔡繼明主張直接廢除，轉(zhuǎn)而實行允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的新土地流轉(zhuǎn)政策，農(nóng)民直接與用地單位談判，政府退出。而十一屆全國政協(xié)委員、中科院地理科學與資源研究員梁季陽關(guān)于征地問題的提案中則提出采用漸進式方式改革土地制度，先用強力的執(zhí)法手段來防范侵犯農(nóng)民利益的征地行為，然后逐漸改變土地流轉(zhuǎn)方式。

前述國土資源部有關(guān)人士表示，在綜合的征地改革方案中，將實行以縮小征地范圍為主的漸進式改革方案。

頭先，除了公共利益用途的項目外，政府逐步退出商業(yè)性用地的征地工作。但是目前土地出讓金是地方政府的“財政”，政府完全退出也不現(xiàn)實。因此，有關(guān)專家在提供給國土資源部的方案中提出，先設(shè)立一個土地補償標準和土地出讓金標準，引入政府、企業(yè)、農(nóng)民三方談判的機制。設(shè)立上述兩個標準的主要目的是：短期內(nèi)必須有土地補償標準來保護農(nóng)民利益，另外設(shè)立一個土地出讓金標準，避免因為土地出讓金過高引發(fā)賣地熱，或因為土地出讓金過低而導致農(nóng)民利益受損。

縮小征地范圍的較終目的是政府完全退出非公益性征地，而在這個過程中，既要有序、漸進地保護好農(nóng)民的利益，確立農(nóng)民的談判地位，還要避免地方政府財政出現(xiàn)財政收入銳減問題。

因此，政府對土地財政的依賴必須逐步解除。上述國土資源部有關(guān)人士說，短期內(nèi)地方政府財政也不可能完全退出“土地財政”概念；另外，集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)，也需要向政府支付一個收益。因此，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用稅有可能提上日程，即農(nóng)村集體建設(shè)用地在取得流轉(zhuǎn)資格的時候，需要向政府繳納一筆稅收。

如何保護農(nóng)民利益

在農(nóng)民的談判主體地位逐步確立的時候，將會有很多企業(yè)和個人攜帶大量資金進入農(nóng)村，與農(nóng)民談判收購農(nóng)民手中的集體建設(shè)用地承包權(quán)等。另外，農(nóng)民即使以入股的方式實現(xiàn)土地收益的分享，將來農(nóng)民的風險如何分擔？農(nóng)民在土地變?yōu)槿牍稍氐某跗?，必然處于一個弱勢地位，如何保證農(nóng)民利益實現(xiàn)，是這次征地制度改革的另一個重要安排。

中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師張曉玲曾撰文指出，在我國逐步推進征地制度改革，目前還難以大幅度提高征地補償標準的情況下，如何建立適合失地農(nóng)民特點的社會保障制度，是一個亟待解決的問題。而問題的另一方面是，在給失地農(nóng)民建立基本生活保障制度之后，政府如何承擔促進失地農(nóng)民就業(yè)這個不可推卸的責任？

中國土地勘測規(guī)劃院副工程師鄒曉云告訴本報記者，在征地過程中，農(nóng)民將作為一個利益主體與用地單位進行談判。農(nóng)村集體建設(shè)用地作價是保護農(nóng)民利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此在征地制度改革中將引入農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的評估制度、仲裁制度等獨立第三方機制，以此保證農(nóng)民的利益。

鄒曉云表示，農(nóng)民與企業(yè)直接談判的土地出讓方式，將意味著土地補償金失去存在的意義，農(nóng)民作為一個以土地為出資方式的主體，在入股的時候已經(jīng)實現(xiàn)了土地資本的價值。但是在改革的過程中，仍然有必要設(shè)立一個土地補償金標準，這個標準的使用可以按照“強制——指導——放棄”的步驟來實施。初期進行強制實行，待到農(nóng)民在土地出讓中獲得應(yīng)有利益后，可適當改為自愿，并且較終廢棄土地補償金這一實行多年的征地制度下的內(nèi)容。

征地制度改革的總體方向是縮小征地范圍、改進補償辦法、落實安置責任、完善征地程序。這就意味著，地方政府通過“征用—出讓”土地獲取收益的空間將會越來越小。在市場經(jīng)濟條件下，政府應(yīng)通過設(shè)立不動產(chǎn)稅、征收土地增值稅等途徑獲取土地收益，以解決公共事業(yè)投入資金問題。因此，通過土地稅費制度的配套改革來促進征地制度改革是十分必要的。

鄒曉云表示，征地制度改革背后還需要現(xiàn)行的稅收體制改革等系列改革配合。土地制度的改革關(guān)鍵在于市場大門的打開，一旦這個口子打開，很多內(nèi)容都可加進來。政府還要完成從一個征地利益主體變成監(jiān)管方、利益仲裁方的角色轉(zhuǎn)換。

不過，前述國土資源部有關(guān)人士也提醒說，征地制度改革等系列農(nóng)用地政策的推出并不意味著“土地私有化”改革，也不意味著“小產(chǎn)權(quán)房”等可以合法化，目前的農(nóng)地制度改革仍是有序、漸進的方式推進，道路還很長。

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