在資金與政策的雙重阻礙下，上海宅基地置換試點(diǎn)并不如預(yù)想的那么順利。

4年前，為推動(dòng)包括農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中在內(nèi)的“三個(gè)集中”，上海劃出15個(gè)鎮(zhèn)，作為農(nóng)民宅基地置換的突破口。

在地少人多的上海，這無(wú)疑是一場(chǎng)潛在的土地供應(yīng)釋放的盛宴。長(zhǎng)期關(guān)注宅基地試點(diǎn)的上海經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院教授朱林興對(duì)本報(bào)表示，上海郊區(qū)5.6萬(wàn)個(gè)自然村，農(nóng)業(yè)人口人均占用土地180平方米以上，如果置換推廣成功，這將為上海節(jié)約出45萬(wàn)畝土地。

然而4年過(guò)去，宅基地置換試點(diǎn)聲勢(shì)漸息。記者經(jīng)過(guò)調(diào)查了解到，大部分試點(diǎn)鎮(zhèn)都陷入了資金的壓力之中。

“沒(méi)有推廣的意愿”

上海農(nóng)業(yè)委員會(huì)城鎮(zhèn)規(guī)劃處處長(zhǎng)宋壯源告訴本報(bào)，截至目前，上海試點(diǎn)的15個(gè)鎮(zhèn)，由于規(guī)劃等各方面原因，已經(jīng)取消了4個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)。另外11個(gè)鎮(zhèn)，有80%左右的試點(diǎn)項(xiàng)目已經(jīng)完成。

“這11個(gè)鎮(zhèn)，其宅基地置換共計(jì)投入了約70個(gè)億左右，置換出的土地達(dá)到1萬(wàn)畝，但是截至目前，只有嘉定外岡一個(gè)鎮(zhèn)將置換出的土地出手，開(kāi)發(fā)了房地產(chǎn)，從而回流了資金?！彼螇言赐嘎丁?p>15個(gè)試點(diǎn)村鎮(zhèn)，散布于上海邊郊的9個(gè)區(qū)的各個(gè)角落。根據(jù)上海農(nóng)業(yè)委員會(huì)匯總，這批原宅基地占地面積約13000畝，置換后占地面積減少為不到6000畝，節(jié)省約54％。

宋壯源透露，4個(gè)取消的試點(diǎn)，有兩個(gè)在青浦區(qū)，寶山區(qū)取消1個(gè)，浦東1個(gè)?！懊總€(gè)鎮(zhèn)都有其特有的情況，有的是因?yàn)樵撴?zhèn)被規(guī)劃為城市化用地，所以周邊的農(nóng)田也不能復(fù)墾，浦東的張江鎮(zhèn)由于規(guī)劃至今遲遲尚未出來(lái)，故而取消?！?p>“截至目前，11家試點(diǎn)的宅基地，只有奉賢的莊行鎮(zhèn)對(duì)置換出的農(nóng)用地進(jìn)行復(fù)墾，并通過(guò)了我們的驗(yàn)收?！鼻吧虾＾r(nóng)委副局長(zhǎng)、上海市場(chǎng)農(nóng)委高端研究員顧吾浩告訴本報(bào)。

不過(guò)，宋壯源表示，“目前上海市政府沒(méi)有推廣的意愿”。

顯然，一方面，是房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫，置換出的土地入市效果不被看好；另一方面，這4年來(lái)，國(guó)家進(jìn)入了一輪地根調(diào)控，將18億畝耕地設(shè)為紅線(xiàn)，上海宅基地置換將只是一個(gè)點(diǎn)的試行，無(wú)法在面上推開(kāi)。

成本難題

在試點(diǎn)期間，試點(diǎn)區(qū)與鎮(zhèn)兩級(jí)政府為此背負(fù)了極大的資金壓力。

顧吾浩對(duì)此解讀，宅基地改造效果是好的，但是成本實(shí)在是太高了。

以奉賢區(qū)為例，該區(qū)房屋土地管理局副局長(zhǎng)徐伯金表示，該區(qū)莊行鎮(zhèn)和青村鎮(zhèn)兩個(gè)鎮(zhèn)的置換試點(diǎn)，包括動(dòng)拆遷費(fèi)用、宅基地補(bǔ)償、復(fù)墾、為農(nóng)民提供鎮(zhèn)保，共需15億元左右的資金。這筆錢(qián)主要是區(qū)鎮(zhèn)自籌，依賴(lài)于宅基地置換后，集約土地指標(biāo)拍賣(mài)所得收入來(lái)平衡。

青村和莊行兩地通過(guò)宅基地置換集約出來(lái)的1525畝土地，就置換了位于二者中間南橋鎮(zhèn)的兩塊土地用于開(kāi)發(fā)置換房。

奉賢區(qū)的融資模式是，青村鎮(zhèn)與莊行鎮(zhèn)分別與滬上兩家實(shí)力不俗的兩家房地產(chǎn)公司，各成立了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司。奉賢區(qū)土地發(fā)展已經(jīng)把南橋鎮(zhèn)的兩塊土地分別抵押給了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)銀行，各借得5億元，合計(jì)10億元。

其中7億元轉(zhuǎn)借給工程合作方用于基地建設(shè)。而這部分資金占所需建設(shè)資金的60%，其余由開(kāi)發(fā)商墊付。剩余的3億元用于動(dòng)遷，這離15億元資金缺口還有2億元左右。

奉賢區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在上海區(qū)縣中相對(duì)較低，而徐伯金表示，“目前的15個(gè)試點(diǎn)，不管所在的區(qū)縣經(jīng)濟(jì)狀況如何，都缺錢(qián)，只是缺多缺少的問(wèn)題。目前缺口的缺2.8億元，較小的缺3000萬(wàn)元。”

同時(shí)，如何歸還這筆錢(qián)，也讓各個(gè)區(qū)鎮(zhèn)政府十分頭疼。

本報(bào)記者從上海農(nóng)委了解到，在置換出的建設(shè)用地里，截至目前只有嘉定外岡鎮(zhèn)賣(mài)了出去，搞了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，從而獲得了資金回流；而松江的佘山鎮(zhèn)由于要建設(shè)一個(gè)大規(guī)模的辰山植物園，土地也被征用而獲得資金補(bǔ)助。

“置換出的土地之所以難以出讓?zhuān)瑔?wèn)題的核心在于土地性質(zhì)難以變更?！鳖櫸岷茖?duì)記者分析，由于上海在2004年啟動(dòng)的試點(diǎn)，正好碰上了國(guó)家逐漸收緊土地閘門(mén)，“置換出的農(nóng)地?zé)o法轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，也就無(wú)法上市出讓。目前，10多個(gè)試點(diǎn)都是區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政融的錢(qián)，如果不盡早出手被置換的土地，這個(gè)債務(wù)包將很難卸下”。

宋壯源則對(duì)此解釋?zhuān)聦?shí)上，宅基地置換分兩塊，原有宅基地是建筑用地的，可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地上市，而其邊上的農(nóng)地則難以轉(zhuǎn)換。各區(qū)政府有兩個(gè)考慮：一方面，目前土地供應(yīng)市場(chǎng)情形不好，所以暫時(shí)觀望；另一方面，區(qū)政府可能考慮通過(guò)每年供地的一個(gè)指標(biāo)，逐步釋放。

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