東西部工作進展很不平衡

記者：次全國土地調(diào)查已經(jīng)啟動一年多，目前進展如何?

孫毅：目前這項工作在東西部的進展很不平衡。東部地區(qū)有的地方進展較快，有些省份已經(jīng)基本完成，比如河北、福建、山東、廣東、浙江、江西、海南、廣西等省(區(qū))進展較快。西部地區(qū)進展較慢，跟東部地區(qū)比還差很多，有的處在剛剛起步階段。按照《次全國土地調(diào)查總體方案》要求，明年10月31日將進行土地調(diào)查成果統(tǒng)一時點變更，逐級匯總土地調(diào)查成果，壓力是很大的。這次調(diào)查主要包括農(nóng)村土地調(diào)查和城鎮(zhèn)土地調(diào)查兩大部分，農(nóng)村土地調(diào)查還包括基本農(nóng)田調(diào)查。農(nóng)村土地調(diào)查到明年是必須按時交賬的。

記者：導(dǎo)致東西部工作進展不一致的原因有哪些?

孫毅：客觀地講，主要有三方面原因。一是基礎(chǔ)條件原因。東部地區(qū)有的地方次土地調(diào)查進展很快，主要是自2002年以來，東部沿海一些省份根據(jù)自身實際需要，自行投入，自發(fā)組織進行了土地利用更新調(diào)查，而西部省份只是個別地區(qū)開展了土地利用更新調(diào)查。現(xiàn)在，那些已開展過更新調(diào)查的省份，只要將更新調(diào)查成果與次土地調(diào)查的要求進行銜接就可以了。當然，次土地調(diào)查在內(nèi)容要求、技術(shù)方法、分類標準等方面的要求與更新調(diào)查并不完全一樣。總的來講，次土地調(diào)查的內(nèi)容多、要求高，更新調(diào)查與次土地調(diào)查的銜接也還是有一定工作量的，也不能掉以輕心。那些已開展了更新調(diào)查的地方，可對照次土地調(diào)查要求，按照“缺什么補什么”的原則與次土地調(diào)查進行銜接，因此進展比沒有開更新調(diào)查的自然會快一些。二是經(jīng)費原因。我國東西部經(jīng)濟發(fā)展也是不平衡的，東部經(jīng)濟發(fā)展快，西部經(jīng)濟欠發(fā)達貧困地區(qū)較多。經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，反映在調(diào)查經(jīng)費的籌措難度和數(shù)量上，東西部差距也是較大的，直接影響到調(diào)查進度。三是調(diào)查底圖原因。根據(jù)《次全國土地調(diào)查總體方案》要求，國家負責(zé)調(diào)查底圖的生產(chǎn)和提供。到目前為止，調(diào)查底圖生產(chǎn)已占應(yīng)生產(chǎn)總數(shù)的80％以上，也就是說還有百分之十幾的調(diào)查底圖沒有生產(chǎn)出來；沒有生產(chǎn)出來調(diào)查底圖的區(qū)域，西部占了相當大比例。調(diào)查底圖是進行土地調(diào)查的基礎(chǔ)，沒有調(diào)查底圖也直接影響到調(diào)查的開展。

記者：與上次土地調(diào)查相比，這次土地調(diào)查有哪些新特點?

孫毅：概括起來有六方面的特點。一是依法調(diào)查。2008年2月7日， 總理簽署國務(wù)院令公布《土地調(diào)查條例》，該條例自公布之日起施行?！锻恋卣{(diào)查條例》的頒布實施，無疑為科學(xué)、有效地組織實施土地調(diào)查，保障土地調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性、準確性和及時性，提供了法律保障和制度基石。二是按照“國家整體控制、地方細化調(diào)查、各級優(yōu)勢互補、分級負責(zé)實施”的形式組織實施。具體講就是調(diào)查底圖的生產(chǎn)，調(diào)查的規(guī)程、標準、規(guī)定、方案、規(guī)范等的制定，國界線、沿海灘涂界線、省級行政區(qū)域調(diào)查界線的確定等由國家完成，以保證調(diào)查成果的統(tǒng)一性和規(guī)范性。地方根據(jù)國家提供的調(diào)查底圖、技術(shù)規(guī)程等標準，以縣(市、區(qū))為基本調(diào)查單位開展細化調(diào)查。三是統(tǒng)一了土地利用分類標準。2007年 8月10日中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和中國國家標準化管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《土地利用現(xiàn)狀分類》，標志著我國土地利用現(xiàn)狀分類次擁有了全國統(tǒng)一的國家標準。由于客觀歷史原因，多年來，我國土地資源分類標準不統(tǒng)一，土地資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)數(shù)出多門、口徑不一、數(shù)據(jù)矛盾，給國土資源規(guī)范化管理和國家宏觀管理科學(xué)決策帶來了不利影響。土地利用現(xiàn)狀分類國家標準的統(tǒng)一，將避免各部門因土地利用分類不一致引起的統(tǒng)計重復(fù)、數(shù)據(jù)矛盾、難以分析應(yīng)用等問題，對于科學(xué)劃分土地利用類型、掌握真實可靠的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、實施全國土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理乃至國家宏觀管理和決策具有重大意義。次土地調(diào)查就是依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準劃分土地利用類型。四是采用內(nèi)外業(yè)相結(jié)合的調(diào)查方法。隨著科學(xué)技術(shù)的進步和現(xiàn)有的土地利用方面的資料，次土地調(diào)查主要方法是調(diào)查的內(nèi)業(yè)工作、外業(yè)工作、建設(shè)土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫的前期圖形矢量化工作等綜合考慮、交叉進行，內(nèi)外業(yè)工作階段不像一次調(diào)查有嚴格的劃分。當然，調(diào)查底圖影像質(zhì)量差、其他資料不全時，外業(yè)調(diào)查和內(nèi)業(yè)工作可分開進行。五是組織專業(yè)技術(shù)隊伍進行調(diào)查。從目前情況看，除少量地區(qū)自行組織開展調(diào)查外，絕大部分地區(qū)是通過招投標確定調(diào)查的專業(yè)技術(shù)隊伍。六是建設(shè)各級土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫。土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)是次土地調(diào)查的非常重要的環(huán)節(jié)，是調(diào)查成果的統(tǒng)計、匯總、分析、變更、管理的基礎(chǔ)。調(diào)查的目的是為國土資源管理能夠及時、準確地提供現(xiàn)狀的土地利用數(shù)據(jù)、分布和權(quán)屬狀況。因此，數(shù)據(jù)庫建設(shè)的好壞，特別是變更功能強弱，將直接影響到今后國土資源管理，各地一定要高度重視數(shù)據(jù)庫建設(shè)。

總體上國土員配合得不錯

記者：在土地調(diào)查中，涉及國土所的業(yè)務(wù)有哪些?

孫毅：在這次土地調(diào)查中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土員主要從事了以下工作，一是配合縣級國土部門做好土地調(diào)查的宣傳工作，使各村能了解調(diào)查工作的重要性，調(diào)查內(nèi)容，特別是調(diào)查中涉及的集體土地所有權(quán)調(diào)查；二是協(xié)助縣(市、區(qū))國土資源部門進行權(quán)屬調(diào)查，調(diào)處權(quán)屬糾紛；三是確定專人，配合做好調(diào)查隊伍對本地區(qū)的調(diào)查工作，如當向?qū)?，有條件的應(yīng)提供必要的辦公條件和生活條件；四是回答調(diào)查隊伍提出的地類及國有、集體權(quán)屬性質(zhì)認定、權(quán)屬界線情況等問題。

從目前情況看，大部分省份的鄉(xiāng) (鎮(zhèn))國土所基本都是按縣(市、區(qū))國土資源部門要求，以配合專業(yè)隊伍開展調(diào)查為主，不承擔具體調(diào)查任務(wù)。但也有少部分的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))承擔了調(diào)查任務(wù)，如新疆的一些縣(市、區(qū))的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土所就承擔了部分調(diào)查任務(wù)。根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟條件，經(jīng)過培訓(xùn)安排國土所承擔一些調(diào)查工作，也是調(diào)查的組織形式之一。通過承擔調(diào)查工作，掌握調(diào)查的全過程、調(diào)查內(nèi)容和要求，對培養(yǎng)、鍛煉自己的隊伍，提高國土員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，對于今后的土地變更調(diào)查、更好地服務(wù)于土地管理也是有益的。另一方面，國土所即使不承擔具體調(diào)查工作，國土員也應(yīng)有意識地參與調(diào)查，了解調(diào)查的全過程和要求，對完成國土所的工作也是有幫助的。因此，國土所無論是承擔還是參與調(diào)查工作，是提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)的機遇，這也是國土資源部對國土所的要求之一。

記者：您剛才說到具體的指界。每一戶的宅基地都要標注清楚嗎?我們知道，宅基地存在的糾紛和問題比較多，土地確權(quán)的問題也比較復(fù)雜，一時半會兒恐怕難以解決。對這類問題，次土地調(diào)查中是怎么處理的?

孫毅：前面已經(jīng)說到，次土地調(diào)查分為農(nóng)村土地調(diào)查和城鎮(zhèn)土地調(diào)查。按照國家調(diào)查規(guī)程要求，在農(nóng)村土地調(diào)查中，沒有要求調(diào)查到每一戶宅基地的四至及有關(guān)情況的內(nèi)容。在城鎮(zhèn)土地調(diào)查中，有條件的地區(qū)可開展村莊地籍調(diào)查，即調(diào)查到每一戶宅基地的四至及有關(guān)權(quán)屬狀況。當需要了解、掌握宅基地土地利用狀況時，可采取抽樣統(tǒng)計的方法獲取。對確權(quán)中的權(quán)屬糾紛的處理，要求各級國土資源管理部門要加大權(quán)屬糾紛調(diào)處的力度。在調(diào)處權(quán)屬糾紛時，一般有三種方式：一是協(xié)商解決。當事人各方通過友好協(xié)商解決權(quán)屬糾紛。二是行政處理。對當事人協(xié)商不成的權(quán)屬糾紛，根據(jù)權(quán)屬糾紛的具體情況，由鄉(xiāng)級或縣級人民政府處理。三是擱置爭議。次土地調(diào)查中，對現(xiàn)有的權(quán)屬糾紛全部進行解決也是不現(xiàn)實的。

權(quán)屬糾紛在短時間內(nèi)難以協(xié)商、處理的，可保留擱置爭議。但是，為了保證土地調(diào)查面積量算得補充不漏，在權(quán)屬糾紛范圍內(nèi)暫時劃定一條工作界線，作為面積量算的依據(jù)。同時規(guī)定，工作界線不作為今后確權(quán)定界的依據(jù)。

記者：請您簡要介紹一下各地國土所配合次土地調(diào)查的情況?

孫毅：從我們了解到的情況來看，大部分國土所配合得還是不錯的?？h (市、區(qū))國土資源部門基本都發(fā)了文件，要求國土所積極配合好次土地調(diào)查工作?，F(xiàn)在大部分國土所都實行垂直管理，這就從體制上保證了國土員能夠全力協(xié)助土地調(diào)查工作。從實際需要來講，專業(yè)調(diào)查隊到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村去做調(diào)查時，都需要國土員的配合，例如，了解土地利用狀況、特殊情況下地類的認定、國有或集體土地權(quán)屬性質(zhì)的確定等都需要他們的配合。從某種意義上講，有國土所人員的配合，對地類調(diào)查的準確性、縮短調(diào)查時間、提高調(diào)查效率等都有很大幫助。這一點，在少數(shù)民族地區(qū)更為突出。

記者：從一年多來的情況看，國土所的配合還有哪些方面有待加強?

孫毅：應(yīng)該說，工作態(tài)度上都是不錯的。如果說有什么地方還配合得不夠的話，有以下幾方面。一是管理體制問題。對于非由縣(市、區(qū))局直管的國土所，由于國土所工作較多、人員少，配合起來不一定能完全到位。二是經(jīng)費問題。經(jīng)費不足或沒有工作經(jīng)費，特別是欠發(fā)達地區(qū)的國土所比較突出。三是技術(shù)素質(zhì)問題。主要表現(xiàn)在國土所人員業(yè)務(wù)還不夠熟悉，掌握的業(yè)務(wù)知識還有所欠缺，有的國土員是通過關(guān)系進來的，素質(zhì)較差。

從全國來看，不同區(qū)域各個地方國土所人員的業(yè)務(wù)水平也高低不一，普遍來講，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的國土所經(jīng)費充裕一些、條件好一些、人員多一些，國土員業(yè)務(wù)技術(shù)素質(zhì)要好一些，欠發(fā)達地區(qū)的相對要差一些。

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