土地利用規(guī)劃與城市建設規(guī)劃相互協(xié)調(diào)這個難題，正在被“自下而上”地突破。

6月30日，記者從“2008中國(北海)地交會”上獲悉，廣西、浙江、山東、廣東等多個省區(qū)自發(fā)進行了“兩規(guī)協(xié)調(diào)”工作的試點，并取得了不錯的成效。

中國土地學會副秘書長邵捷傳告訴本報，國土資源部與住房和城鄉(xiāng)建設部日前在浙江召開了一次“兩規(guī)協(xié)調(diào)”的現(xiàn)場會，將浙江的經(jīng)驗向全國推廣，出席這次會議的正是兩部門規(guī)劃司有關負責人。

邵捷傳表示，浙江等省“兩規(guī)協(xié)調(diào)”工作已經(jīng)推進到了省級層面，國土資源部等有關部門對此高度關注，目前各方達成的一致意見是，在不改變兩部門分別管轄的情況下，盡可能大地推進“兩規(guī)協(xié)調(diào)”。

“自下而上”

廣西北海市國土局局長張文軍告訴記者，為落實“北部灣”區(qū)域規(guī)劃，廣西自治區(qū)國土資源廳1個月前展開了全區(qū)的調(diào)研，力求落實北部灣規(guī)劃中關于土地制度創(chuàng)新的精神。

與此同時，加入北部灣經(jīng)濟圈的北海、南寧、欽州、玉林、防城港、崇左等6個城市，需要根據(jù)國務院新批的北部灣經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃對城市建設規(guī)劃進行重新修編。廣西自治區(qū)政府要求，6個城市在城市建設規(guī)劃修編工作中，嘗試城市建設規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

中國土地學會副理事長董黎明接受記者采訪時表示，廣西部分城市已經(jīng)實現(xiàn)了地級市級別的“兩規(guī)協(xié)調(diào)”工作。前不久柳州市的城市規(guī)劃修編中，就采取了國土和建設兩部門合編的辦法，基本上達到了“無縫協(xié)調(diào)”。

土地利用規(guī)劃一般由土地部門制定并修編，而城市建設規(guī)劃由建設部門負責。長期以來，兩個規(guī)劃編制部門不互通信息，資源不能共享，而且編制標準、技術手段不統(tǒng)一，無法對接協(xié)調(diào)。

兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)的直接后果是，城市建設土地資源浪費，不能實現(xiàn)集約節(jié)約用地，而且兩規(guī)“打架”的時候，很容易讓地方政府和違法用地企業(yè)有借口可尋。

邵捷傳介紹，兩規(guī)協(xié)調(diào)的根本點在于用地的精神。以前，城市建設規(guī)劃從城市發(fā)展著眼，強調(diào)多用地，快速擴張城市規(guī)模。而土地利用規(guī)劃則從土地保護入手，嚴格限制各類用地規(guī)模。

是否推動兩規(guī)協(xié)調(diào)，一定程度上取決于地方政府用地的態(tài)度。如果地方政府希望擴張型使用土地，反而不會積極推進兩規(guī)協(xié)調(diào)，還可以在出現(xiàn)問題時，從兩規(guī)不協(xié)調(diào)中尋找借口，逃脫責任。

而在國務院層面，國土資源部與住房和城鄉(xiāng)建設部在談到“兩規(guī)協(xié)調(diào)”時，反應都是“誰統(tǒng)領誰”的問題。兩大部門都想主導“兩規(guī)協(xié)調(diào)”，因此“兩規(guī)協(xié)調(diào)”問題談了多年，成效不大。

從去年開始，浙江等幾個省份開始積極“自下而上”地推動“兩規(guī)協(xié)調(diào)”工作。

分析地方政府積極推動的原因，邵捷傳認為，經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變和嚴格保護耕地政策是主要原因。浙江等地經(jīng)濟發(fā)展向集約型轉(zhuǎn)變，而且省內(nèi)可用新增建設用地指標年年下降，為保證經(jīng)濟增長，浙江、山東等經(jīng)濟強省就必須尋找城市內(nèi)存量土地去挖掘潛力。

而如果土地利用真正走向節(jié)約集約，“兩規(guī)協(xié)調(diào)”則不可避免。建設和國土兩個部門互通各自的資料信息，統(tǒng)一行業(yè)標準，可以實現(xiàn)科學規(guī)劃和互通有無，做到“一個規(guī)劃，服務經(jīng)濟”。

邵捷傳介紹說，浙江等省的經(jīng)驗主要是統(tǒng)一標準、資源共享上。例如對城鎮(zhèn)居民的界定，城鄉(xiāng)土地的基礎統(tǒng)計數(shù)據(jù)共享，城市建設用地變遷等資料進行共享，可以解決兩部門制定規(guī)劃時，信息不全的“短板”。

“協(xié)調(diào)不統(tǒng)一”

“是協(xié)調(diào)，不是統(tǒng)一?！鄙劢輦鲝娬{(diào)說，在目前的管理體制下，實現(xiàn)“兩規(guī)統(tǒng)一”不可能，目前地方和部門積極推進的是“兩規(guī)協(xié)調(diào)”。

廣西防城港市分管國土和建設的副秘書長鄭東介紹說，各地推進“兩規(guī)協(xié)調(diào)”多是采取在政府層面設一個不固定的聯(lián)席會議，由政府分管國土和建設的專業(yè)牽頭兩部門定期會議協(xié)商的方式來實現(xiàn)。

但是真正要“無縫規(guī)劃”，鄭東認為還為時過早。

“很多東西可以協(xié)調(diào)，可以中和，但是一到了大項目、大問題，涉及到國家政策上，兩部門之間難以協(xié)調(diào)之處還是會暴露出來。”鄭東說，國土和建設兩個領域各有部門進行管轄，并有相應的行業(yè)政策，地方政府協(xié)調(diào)一些區(qū)域問題還可以，全面的協(xié)調(diào)比較困難。

例如，國土系統(tǒng)當前的指導思想是保護耕地，而建設系統(tǒng)要推進城鎮(zhèn)化建設，雙方在用地的指導精神上就存在不一致的地方，涉及到一些重大問題，即使地方國土和建設部門意見統(tǒng)一，在國家政策上也很難過關。

參與了上述兩規(guī)協(xié)調(diào)高層論壇的董黎明告訴記者，地方政府在積極利用自己能掌握的一些手段來做“兩規(guī)協(xié)調(diào)”。例如，很多城市在積極推進做“土地儲備規(guī)劃”。地方政府希望能將手中掌握的土地進行一個規(guī)劃，其中就包含了城市建設和工業(yè)用地等各個方面。地方政府希望能用自己掌握的規(guī)劃權，在一個比較低的層面實現(xiàn)“兩規(guī)協(xié)調(diào)”。

一個明例就是，深圳市在上報城市建設規(guī)劃和土地利用規(guī)劃時，是分別上報的，但是兩部門的學會專家發(fā)現(xiàn)，深圳市所上報兩個規(guī)劃內(nèi)容大同小異，從中可以看出，深圳市國土和建設部門進行過仔細的溝通。

在規(guī)劃專家看來，“兩規(guī)協(xié)調(diào)”在地級市層面實現(xiàn)起來比較容易，而在省級及以上地區(qū)實現(xiàn)起來就比較難。一方面因為省級土地利用規(guī)劃中包含了大量農(nóng)業(yè)用地、公路用地等非城市規(guī)劃包含的內(nèi)容，協(xié)調(diào)起來比較麻煩。另一方面是因為省級規(guī)劃和較大城市規(guī)劃都需要國家層面批準，“兩規(guī)協(xié)調(diào)”后的上報方案，很容易在不同的部委遭到質(zhì)疑，很容易被卡，還是分開上報比較合適。

中國土地學會秘書長黃小虎表示，目前規(guī)劃多頭管理，分割不符合發(fā)展要求。例如，今年全國“兩會”上，某部門稱退耕還林工作已完成3億畝，而來自國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是，耕地只有18.3億畝，如果將這3億畝退掉，耕地豈不只剩下了不到16億畝？

由于沒有基礎數(shù)據(jù)，缺乏科學的依據(jù)，各部門誰也不敢肯定耕地的確定數(shù)量，而在做規(guī)劃時，也由于多部門管理下，信息不溝通，加大了發(fā)展成本。

黃小虎認為，“兩規(guī)協(xié)調(diào)”可以逐步推進，各地可以多想辦法推進多頭管理下的規(guī)劃協(xié)調(diào)。例如可以通過主題功能區(qū)的規(guī)劃，來實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土地利用規(guī)劃等多個規(guī)劃的協(xié)調(diào)，也可以實現(xiàn)耕地保護和開發(fā)的平衡。

鄭東表示，“兩規(guī)協(xié)調(diào)”好比一場博弈，大家都強調(diào)是“協(xié)調(diào)”，不是“統(tǒng)一”。

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