如何減少征地補償糾紛？筆者認為，應采取一項治本措施，消除現(xiàn)有法律體系中集體所有土地名實不符，將農民集體所有土地的所有權全部收歸國有，而只給農民以土地的用益物權。

一、現(xiàn)行法律關于農村土地所有權與處置權的規(guī)定有自相矛盾處

其一，憲法和法律規(guī)定農村和城郊的絕大部分土地屬于農民集體所有?！稇椃ā返谑畻l款規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返诎藯l、《民法通則》第七十四條也作了與此基本相同的規(guī)定。

其二，法律賦予農民集體對自己所有的土地享有處分權。一是《物權法》第五十八條中規(guī)定“集體所有的不動產和動產包括”“法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”。二是《物權法》第三十九條規(guī)定：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利?！比恰睹穹ㄍ▌t》第七十一條也規(guī)定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”《中華人民共和國民法通則釋義》中還這么解釋：“所有權具有支配物的所有權能，包括占有、使用、收益、處分。所有權在法律上屬于完全權……除了所有人外其他人都有不侵犯所有權和尊重所有權的義務。所有權因為是支配性權利，具有強烈的排他性……所有權具有永恒性，無期限限制”。

其三，《土地管理法》及相關規(guī)范性文件又規(guī)定農民集體對自己所有的土地沒有處分權。一是《土地管理法》中規(guī)定農村集體土地的所有權人無權擅自將農用地改變?yōu)榻ㄔO用地，甚至也不能擅自將種植業(yè)用地改變?yōu)榱謽I(yè)、漁業(yè)用地。該法第四條中規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度”；“嚴格限制農用地轉為建設用地”；“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。該法第三十六條中還規(guī)定：“禁止占用基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚?！倍钦鞯匮a償辦法由法律規(guī)定，補償價由省級國土部門制訂并報省級人民政府批準后執(zhí)行，被征收土地的原所有權人對征地補償價沒有決定權。《土地管理法》第四十七條中規(guī)定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍”；“每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍”?！秶鴦赵恨k公廳關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》(國辦發(fā)[2010]15號)條中規(guī)定：“要嚴格執(zhí)行省、自治區(qū)、直轄市人民政府公布實施的征地補償標準”?！蛾P于印發(fā)〈關于完善征地補償安置制度的指導意見〉的通知》(國土資發(fā)[2004]238號)中規(guī)定：“省級國土資源部門要會同有關部門制訂省域內各縣(市)耕地的較低統(tǒng)一年產值標準，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行。”“有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關部門制訂省域內各縣(市)征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行?！边@一系列的法條和“紅頭文件”規(guī)定，農民集體對自己擁有所有權的土地沒有處分權。

二、“集體所有”土地名實不符必然引發(fā)被征地農民對征地補償不滿

不同的法條對于農村土地所有權與處分權所作出的自相矛盾的規(guī)定，堪稱為被征地農民對征地補償價不滿的體制性根源。

由于法律體系中對于農村土地所有權與處分權的規(guī)定相互抵觸，從而導致幾乎每一起農用地征收過程中被征地農民都會與征地政府發(fā)生矛盾。

征地方認為：征地補償價應當依據《土地管理法》第四十七條等法律規(guī)定和國土資發(fā)[2004]238號、國辦發(fā)[2010]15號等政策規(guī)定制訂。近幾年，各省級國土部門都分別依據“地類、產值、土地區(qū)位、農用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟洕l(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民較低生活保障水平等因素”分縣(市)制訂了征地區(qū)片綜合地價，從各省級人民政府公布執(zhí)行的區(qū)片綜合地價看，目前多數(shù)省、市的多數(shù)縣(市)實施的征地區(qū)片綜合地價為耕地類征用補償價大多處于每畝3萬元——每畝8萬元這一區(qū)間，廣州等少數(shù)幾個大城市征地補償價達到了近20萬元/畝。

然而，被征地農民依據《憲法》第十條和《物權法》第三十九條等法條卻認為：既然被征收土地的所有權屬于他們，他們就對被征收土地享有處分權、收益權，被征收土地改變成為國有建設用地后的出讓金之全部或絕大部分應由他們收取。盡管各地向農民征收的土地用于公益設施建設和用于發(fā)展工業(yè)時政府并不賺取土地的增值，盡管一些城市郊區(qū)的國有住宅用地出讓價之所以高達每畝幾百萬元，主要根源于政府的規(guī)劃調控和基礎設施投建，但是，政府向農民支付的征地補償價每畝幾萬元與國有住宅用地出讓價每畝幾百萬元這兩者間巨大的差價，使被征地農民都普遍地認為政府所給征地補償價太低、太低，政府在征地過程中對自己的剝削太多、太多！甚至于為數(shù)不少的學者、專家也誤以為政府在征地過程中大量地侵奪了農民利益。

三、將農村集體土地的所有權收歸國有及其必要性、可行性

基本設想：一是修訂《憲法》第十條和《土地管理法》等其他法律中關于農村土地集體所有的規(guī)定，將全國城鄉(xiāng)全部土地的所有權，全都規(guī)定為國家所有。二是在《憲法》和《土地管理法》等其他相關法律中明確規(guī)定：原農民集體所有土地的所有權收歸國家所有后，其用益物權(即占有權、使用權、收益權)仍歸該土地原享有所有權的農民集體，即在法律體系中取消農民對土地的處分權。三是在《土地管理法》等專門法中規(guī)定，原由縣級人民政府登記的農民集體所有土地，全部變更登記為使用權歸屬農民集體的國有集體使用無限期土地；而且規(guī)定農村土地的承包權長久不變。四是在法律層面仍然規(guī)定，各類土地的用途改變，都必須符合土地利用規(guī)劃，都必須經過行政許可；征收農民集體使用土地，都必須經過行政審批，都必須合理地予以補償。

地類區(qū)分：土地所有權由“國家所有、集體所有”這二元改成為“國家所有”這一元后，地類可依據其使用權來源、用途及使用期限的不同劃分為以下幾種：一是國有行政劃撥無限期建設用地(現(xiàn)國有行政劃撥的公共管理用地、公共服務用地和國防軍事用地等)；二是國有行政劃撥無限期農業(yè)用地(現(xiàn)國有農場的農業(yè)用地)；三是國有有償出讓有限期建設用地(包括現(xiàn)國有商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地等國有經營性出讓用地)；四是國有無限期未利用地；五是國有集體使用無限期農業(yè)用地(現(xiàn)農民集體所有的農用地，包括耕地、園地、林地、草地、水域灘涂等)；六是國有集體使用無限期建設用地(包括現(xiàn)農民集體所有的農民宅基地和農村公益設施用地)；七是國有集體使用無限期未利用地(現(xiàn)農村集體所有的未利用地)。如此分類，不至于將農民集體擁有長久使用權的土地與國有有償出讓有限期建設用地或國有行政劃撥無限期建設用地混淆。為繼續(xù)嚴格控制農用地轉建設用地，法律仍可規(guī)定城鎮(zhèn)戶籍居民不得使用國有集體使用無限期建設用地建房，也不得購購在國有集體使用無限期建設用地上的房屋。

必要性：，為了使法制內在統(tǒng)一，為了切實做到“有法必依”。將農村土地的所有權由農民集體所有改成為國有，可以消除現(xiàn)行法律體系中既將農村土地的所有權賦予農民集體，又不讓農民享有對自己所有的土地的支配權這一種自相矛盾，使農村土地在所有權、處分權行使上從“有法不依”改進成為“有法必依”，使各級政府不再在管理農村土地中侵權越權和違憲違法。

，為了減少征地補償糾紛，為了維護社會和諧穩(wěn)定。在城市經營性用地出讓價與征地補償價懸殊的條件下，在法律對農村土地所有權與處分權的規(guī)定自相矛盾的條件下，被征地農民對征地補償價不可能滿意，只能是無奈地服從，失地農民總認為政府在征地過程中侵奪了他們的利益，而且還有充足的法律依據。因此，在既不能將征地補償價的決定權交給被征地農民，也不能按市場機制確定征地補償價的條件下，要減少征地糾紛，消解失地農民對政府的不滿情緒，治本之策只能是：在憲法和法律、法規(guī)層面都將農村土地的所有權收歸國有，在法律體系中取消農民對土地的處分權。

第三，為了控制農耕地轉建設用地，為了保障全國糧食安全。人多地少，耕地保有量逼近紅線，城鎮(zhèn)建設用地供不應求，這些都是我國的基本國情。要確保耕地總量不少于18億畝，需要政府統(tǒng)一調控各地、各業(yè)、各方面的用地需求，全國必須實行由各級政府分權限管理的世界上較嚴格的土地管理制度，不允許農民集體擅自改變土地的用途。如果真按《物權法》第三十九條的規(guī)定將960萬平方公里中占絕大多數(shù)的農村土地的所有權(尤其是處分權)交給各地的農民集體，那么，18億畝耕地肯定難保，糧食供給將嚴重短缺，世界性的糧食危機將很快地出現(xiàn)。

可行性：將農村集體土地的所有權收歸國有，農民對土地的用益物權不受影響，被收繳的僅僅是“集體所有”之虛名。中、外法律幾乎都規(guī)定，所有權包括四項權能，即占有權、使用權、收益權、處分權。我國現(xiàn)行憲法、法律雖將農村和城郊土地的所有權賦予農民集體，但現(xiàn)行關于土地管理的一系列法律、法規(guī)、政策都規(guī)定農民集體和農民個人對自己所占有、使用的土地都沒有處分權，都不得擅自改變土地的用途，連土地被征收時的征地補償價高低也只有政府決定之后聽證一下的權利，所以，在憲法、法律、法規(guī)層面都規(guī)定原農民集體所有土地的所有權全部收歸國有，將原農民集體所有土地的占有權、使用權及其合法收益權仍然無限期地賦予農民，農民群眾的實際利益并不受到損害。即：將農民集體所有土地的所有權收歸國有，農民失去的僅僅是一個他們本來就不曾享有、卻常常使他們心理失衡的虛名。 (陳清波 作者單位：浙江省余姚市委、市政府農村工作辦公室）

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