日前，國土資源部政策法規(guī)司司長王守智在參加金融危局下的土地金融制度突破論壇時表示未來新增建設用地，將不再納入土地儲備范圍。正在修改中的《土地管理法》將對土地儲備制度進行修改，而土地儲備制度改革的一個重要方向就是限定土地儲備范圍。今后在限定范圍內(nèi)，將只對三舊改造等存量建設用地及重大建設項目用地進行整理和儲備。

王守智稱，土地儲備作為地方政府壟斷和控制土地市場的工具，其作用已經(jīng)超出了成立時界定的土地供應保障的范圍，而成了推高地價和無限度擴張土地財政的工具。

更危險的是，地方政府通過土地儲備的手段拉高土地價格，再將土地向銀行抵押，從而將風險轉嫁至金融系統(tǒng)。

2010年以來，國土資源部一直在加強與其他相關部委的聯(lián)動，以防范可能由土地引發(fā)的系統(tǒng)性金融風險。

以地生財?shù)碾[憂

2010年的土地出讓收入，注定會再創(chuàng)歷史新高。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2010年12月28日，北京市土地出讓金合計達到1587.4億元，全年有望突破1600億元；上海土地出讓款收入為1475.77億元，全年有望突破1500億元；天津的土地收入也接近了900億元。也就是說，僅京津滬三地的土地收入就有望突破4000億元。據(jù)不完全估算，2010年全國土地出讓金收入總和有可能突破2萬億元。

支撐這巨額收入的制度性工具，正是土地儲備制度。

這一制度較早于1996年出現(xiàn)在上海，后發(fā)展于杭州，并隨著2001年國務院在《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》中對該制度的頭肯，得以在全國范圍內(nèi)推行。到2007年國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《土地儲備管理辦法》時，土地儲備機構早已遍布全國各個縣市。

黨校研究室副主任周天勇認為，正是中國的土地儲備制度，造成了中國從政府利益出發(fā)、以行政手段為主導的土地資源配置方式，實質(zhì)上也就構成了推高地價的機制：政府以非市場化的方式低價收儲土地，然后再以市場化的方式高價出讓土地，居間經(jīng)營，以此獲得巨大的收益。

在土地征購、土地儲備、土地出讓三大程序中，政府自始至終都是土地儲備制度的核心，既是政策制定者，也是政策執(zhí)行者，還是市場的參與者，運動員與裁判員一體，使得政府成為土地儲備制度的受益者。

中國社科院2009年城市藍皮書指出，在實際的操作中，也往往是部門利益大于國家利益，很多土地儲備機構的土地供應往往會單方面的以追求增值為目的，忽視城市規(guī)劃的限制和對市場的調(diào)控作用。

曾經(jīng)花了一年半時間專題調(diào)研的北大法學院房地產(chǎn)法研究主任樓建波透露，一塊土地從取得到具備供應條件，通常需要3年至5年的時間，在土地儲備運作過程中，儲備機構盡可能以地生財：征購環(huán)節(jié)不切實際地擴大土地儲備量，壓低收購價格，降低收儲成本；在出讓環(huán)節(jié)實行不飽和的土地供應，造成土地市場供需不平衡，一味抬高地價。

多個口子進水、一個池子蓄水、一個龍頭出水，是對這一制度較形象的比喻。

這樣的操作手法給地方政府帶來了巨大收益，據(jù)國土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)計算，在土地儲備制度大規(guī)模發(fā)展的1999年到2009年間，中國土地出讓總收入超過6.9萬億元。

但是，正如一些質(zhì)疑者擔心的，因為地方政府從土地儲備制度中獲取了巨大經(jīng)濟利益，從而刺激其執(zhí)行該制度的積極性，反而很有可能使其走向制度設計的反面。

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日前，國土資源部政策法規(guī)司司長王守智在參加金融危局下的土地金融制度突破論壇時表示未來新增建設用地，將不再納入土地儲備范圍。正在修改中的《土地管理法》將對土地儲備制度進行修改，而土地儲備制度改革的一個重要方向就是限定土地儲備范圍。今后在限定范圍內(nèi)，將只對三舊改造等存量建設用地及重大建設項目用地進行整理和儲備。

王守智稱，土地儲備作為地方政府壟斷和控制土地市場的工具，其作用已經(jīng)超出了成立時界定的土地供應保障的范圍，而成了推高地價和無限度擴張土地財政的工具。

更危險的是，地方政府通過土地儲備的手段拉高土地價格，再將土地向銀行抵押，從而將風險轉嫁至金融系統(tǒng)。

2010年以來，國土資源部一直在加強與其他相關部委的聯(lián)動，以防范可能由土地引發(fā)的系統(tǒng)性金融風險。

以地生財?shù)碾[憂

2010年的土地出讓收入，注定會再創(chuàng)歷史新高。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2010年12月28日，北京市土地出讓金合計達到1587.4億元，全年有望突破1600億元；上海土地出讓款收入為1475.77億元，全年有望突破1500億元；天津的土地收入也接近了900億元。也就是說，僅京津滬三地的土地收入就有望突破4000億元。據(jù)不完全估算，2010年全國土地出讓金收入總和有可能突破2萬億元。

支撐這巨額收入的制度性工具，正是土地儲備制度。

這一制度較早于1996年出現(xiàn)在上海，后發(fā)展于杭州，并隨著2001年國務院在《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》中對該制度的頭肯，得以在全國范圍內(nèi)推行。到2007年國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《土地儲備管理辦法》時，土地儲備機構早已遍布全國各個縣市。

黨校研究室副主任周天勇認為，正是中國的土地儲備制度，造成了中國從政府利益出發(fā)、以行政手段為主導的土地資源配置方式，實質(zhì)上也就構成了推高地價的機制：政府以非市場化的方式低價收儲土地，然后再以市場化的方式高價出讓土地，居間經(jīng)營，以此獲得巨大的收益。

在土地征購、土地儲備、土地出讓三大程序中，政府自始至終都是土地儲備制度的核心，既是政策制定者，也是政策執(zhí)行者，還是市場的參與者，運動員與裁判員一體，使得政府成為土地儲備制度的受益者。

中國社科院2009年城市藍皮書指出，在實際的操作中，也往往是部門利益大于國家利益，很多土地儲備機構的土地供應往往會單方面的以追求增值為目的，忽視城市規(guī)劃的限制和對市場的調(diào)控作用。

曾經(jīng)花了一年半時間專題調(diào)研的北大法學院房地產(chǎn)法研究主任樓建波透露，一塊土地從取得到具備供應條件，通常需要3年至5年的時間，在土地儲備運作過程中，儲備機構盡可能以地生財：征購環(huán)節(jié)不切實際地擴大土地儲備量，壓低收購價格，降低收儲成本；在出讓環(huán)節(jié)實行不飽和的土地供應，造成土地市場供需不平衡，一味抬高地價。

多個口子進水、一個池子蓄水、一個龍頭出水，是對這一制度較形象的比喻。

這樣的操作手法給地方政府帶來了巨大收益，據(jù)國土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)計算，在土地儲備制度大規(guī)模發(fā)展的1999年到2009年間，中國土地出讓總收入超過6.9萬億元。

但是，正如一些質(zhì)疑者擔心的，因為地方政府從土地儲備制度中獲取了巨大經(jīng)濟利益，從而刺激其執(zhí)行該制度的積極性，反而很有可能使其走向制度設計的反面。

去年前11個月廣東房企購地支出增70.8%

土地財政難改 房地產(chǎn)成實際上地方財政支柱

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三水出臺相關規(guī)定 查處土地違法一個月內(nèi)結案

土地督察:閑置用地查處情況今后可電子閱卷

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行政法專家、清華大學教授于安表示，土地儲備制度已經(jīng)成為房地產(chǎn)市場的一個環(huán)節(jié)，特別是2003年國家明確提出房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)之后，各地通過土地儲備生財更是被地方政府運用到有效，并演變成畸形的財政增長模式。

更為關鍵的是，由于壟斷了土地一級市場交易權，政府盈利的沖動在政績和利益的驅(qū)動下很難遏制，地方官員有著極強的任內(nèi)兌現(xiàn)的沖動。

中國人民大學土地管理系主任葉劍平指出，這種土地財政的模式是不可持續(xù)的。不僅因為土地資源不能支撐這樣的模式，更因為由土地抵押、貸款而產(chǎn)生的金融風險，遠遠大于地方政府的賣地收入。

地方政府利用手里土地進行的融資規(guī)模是賣地收入的5倍甚至10倍。葉劍平表示，未來的土地政策編制中，已經(jīng)將改革土地財政問題列入了重要議程。

變革的可能路徑

事實上，土地儲備制度中出讓環(huán)節(jié)的招拍掛，已高度市場化與透明化，并從很大程度上解決了土地出讓環(huán)節(jié)中的灰色交易和權力尋租等問題，因而有業(yè)內(nèi)人士認為沒有必要進行大幅變革的必要，只需要在具體地塊上，針對不同的土地用途，適當微調(diào)出讓的方式。比如，中國土地勘測規(guī)劃研究院副總工程師鄒曉云就建議，對酒店、商業(yè)、旅游、娛樂、高端公寓等用地完全可以繼續(xù)采用價高者得的拍賣方式；而對普通住宅用地，則可以采取綜合招標的方式。

改革現(xiàn)有的土地儲備制度，需要從更深層次的因素入手。中國人民大學公共管理學院副院長嚴金明指出，頭先主要的就是地方政府不能把土地儲備搞成土地經(jīng)營而忽視公共利益。同時，政府需分清楚政府職能與市場職能的邊界，清楚定位政府的角色，不能眾多角色一

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