一、未明確公共利益，但規(guī)范了征用的相關(guān)制度

《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。此條規(guī)定并未對公共利益作出明確界定。但針對現(xiàn)實中濫用征收權(quán)力、違法征用土地的行為，《物權(quán)法》在“為了公共利益的需要”之后，加上了“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”的嚴(yán)格限制，并專門增加一條規(guī)定—“國家對耕地實行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。禁止違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地”。

筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》較終未明確界定公共利益是可以理解的。不同領(lǐng)域和情形下公共利益具有不確定性，情況相當(dāng)復(fù)雜，土地征用屬于公權(quán)力的行使，《物權(quán)法》作為民事法律，難以承受公共利益之重，由《物權(quán)法》對公共利益作出統(tǒng)一界定是困難的，應(yīng)分別由《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等單行法律作出規(guī)定較為切合實際。例如，現(xiàn)行《信托法》、《測繪法》等已經(jīng)對公共利益的范圍作了一些具體界定。

未明確界定公共利益并不意味可以以公共利益為借口，侵害私人財產(chǎn)。在《物權(quán)法》放棄了界定“公共利益”概念的情況下，符合立法意旨的司法解釋顯得尤為重要。關(guān)鍵是要在公共利益的抽象概念下，在實踐中規(guī)范土地征用行為?！段餀?quán)法》中的“公共利益”主要是解決對私有財產(chǎn)的限制問題和用來規(guī)范征用的有關(guān)制度。因此對征用的條件和程序做嚴(yán)格界定，可以在一定程度上彌補(bǔ)因公共利益概念過于抽象而造成法律上的不確定性。一些國家立法上要求依據(jù)一定的法定和民主程序決定公共利益的內(nèi)涵，不能僅由政府決定。還可以通過司法在個案中界定公共利益的內(nèi)涵。事實上，民法中存在大量的抽象原則和一般條款，民法本身未對這些條款作出準(zhǔn)確的定義，對這些條款可以通過法律解釋等途徑具體化，并不妨礙其操作性。對于公共利益的概念，在立法無法準(zhǔn)確定義時，可以采用這種辦法細(xì)化公共利益的內(nèi)容，建立公共利益類型化制度。

通過清楚而具體地劃定“公共利益”的項目和范圍來防止土地征用權(quán)的過度使用是世界范圍內(nèi)的難題。多數(shù)國家的立法主要是從土地征用的目的、過程及效果三方面來界定和解釋公共利益。其目的為公共使用，具體規(guī)定方式有概括式和列舉式。過程必須合法公正，強(qiáng)調(diào)由公眾參與評議和監(jiān)督。這樣能夠增加大多數(shù)不確定利益人的社會福利。筆者認(rèn)為，可以建立公共利益的專家論證制度。在對農(nóng)村土地進(jìn)行征用的時候，要事先對土地的性質(zhì)、用途、價值進(jìn)行嚴(yán)格的評估和論證，并且作出“是為了公共利益”的結(jié)論，才可以實施征用行為。

二、征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t和內(nèi)容更加合理

土地征用糾紛的焦點問題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄、方式單一，收益分配不合理。《物權(quán)法》第42條對土地征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t和內(nèi)容作了更為合理的規(guī)定。關(guān)于征收集體所有的土地問題，《物權(quán)法》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，并足額安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被土地征用農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。這就比原有補(bǔ)償規(guī)定下被征地農(nóng)民生活水平得不到保障有了改進(jìn)，體現(xiàn)了關(guān)于土地征用補(bǔ)償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障的原則。關(guān)于征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的問題，《物權(quán)法》規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”。這在一定程度上對被征用者的利益起到了保障作用。由于各地的發(fā)展很不平衡，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償辦法，可以由《土地管理法》等有關(guān)法律依照《物權(quán)法》規(guī)定的補(bǔ)償原則和補(bǔ)償內(nèi)容，根據(jù)不同情況作出規(guī)定。

三、土地征用程序更加規(guī)范和公開

《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：土地承包方案以及將士地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包；個別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整：土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法：集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動等事項”。這就明文規(guī)定了土地承包方案、利益分配等重大事情必須由集體成員、村民大會決定，而不再由管理機(jī)構(gòu)決定。

《物權(quán)法》第63條規(guī)定“集體所有的財產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、破壞。集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷”。如果村民認(rèn)為村里的管理機(jī)構(gòu)對其合法權(quán)益造成了侵害，村民可以直接向法院提起訴訟，要求撤銷這個決定。

但是，《物權(quán)法》對土地征用程序問題沒有作詳細(xì)規(guī)定，而我國目前的法律對于征收程序的規(guī)定并不清晰完整，欠缺公告、異議、復(fù)議等保障征收公平的規(guī)定，不利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。筆者認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)一步完善相關(guān)法律在這些方面的規(guī)定。

總之，《物權(quán)法》在改善土地征用補(bǔ)償制度和合理化土地征用程序方面已有突破性規(guī)定，賦予被征用土地農(nóng)民知情、參與和申訴等基本權(quán)利。這樣既可以有效防止政府過度使用土地征用權(quán)和農(nóng)村集體等相關(guān)組織和部門侵占其土地征用補(bǔ)償，也可以增強(qiáng)被土地征用農(nóng)民的認(rèn)可滿意度。

《物權(quán)法》畢竟是關(guān)于物權(quán)的基本法律，有關(guān)土地征用制度的許多抽象規(guī)定還需要相關(guān)配套法律來細(xì)化。下一步工作的應(yīng)是在《物權(quán)法》的框架下，從土地征用的目的、過程及效果三方面來界定和解釋公共利益，從聽證、協(xié)商談判、表決、公告、申訴、監(jiān)督等環(huán)節(jié)制定正當(dāng)?shù)姆沙绦蚝凸降难a(bǔ)償核算標(biāo)準(zhǔn)，通過土地征用雙方認(rèn)可的獨立和公正的核算方法來保障農(nóng)民利益。國家應(yīng)鼓勵各地根據(jù)實際情況，努力探索合理的土地征用方式，并適時調(diào)整相應(yīng)的法律法規(guī)，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。

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