在全國幾乎所有的大中城市，政府通過事先征收國有企業(yè)或者集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，建立土地儲(chǔ)備，形成了政府儲(chǔ)備土地，擇機(jī)掛牌出讓的土地儲(chǔ)備制度?，F(xiàn)在看來，這項(xiàng)制度的合理性與合法性值得探討。

近年來由于政府征收征用土地而造成的糾紛不斷增多，究其原因就在于，政府把土地儲(chǔ)備看作是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的杠桿，試圖借助于土地供給市場，落實(shí)政府的城市規(guī)劃和房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策。但這樣做既不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同時(shí)也不具有合法性。

從經(jīng)濟(jì)的角度來看，土地儲(chǔ)備制度帶來的一個(gè)實(shí)際后果是，在土地供給相對緊張的情況下，政府利用行政權(quán)力，事先將單位使用的國有土地或者擁有的集體所有土地征收或者征用，再根據(jù)市場供求關(guān)系，通過招標(biāo)、拍賣等方式，賺取土地差價(jià)。這種與民爭利的行為，損害了土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人的利益，同時(shí)又在客觀上造成了土地供求關(guān)系緊張，增加了房地產(chǎn)開發(fā)商的用地成本。

根據(jù)我國《物權(quán)法》第42條的規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。這一規(guī)定具有兩個(gè)實(shí)質(zhì)性要件，一是征收土地必須是“為了公共利益的需要”；二是“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”。事實(shí)上，土地儲(chǔ)備既沒有明確的法律規(guī)定，同時(shí)也很難判定是否為了公共利益的需要。從立法的角度來分析，“為了公共利益的需要”只能體現(xiàn)在具體的法律關(guān)系中。由于政府提前征收土地，建立土地儲(chǔ)備制度，從而割斷了房地產(chǎn)開發(fā)法律關(guān)系，使得土地征收階段很難體現(xiàn)“公共利益的需要”。

公共利益在學(xué)術(shù)上有不同的理解，但是公共利益必須具有合法性、普遍性、合理性卻是不爭的事實(shí)。所謂合法性是指公共利益只有在法律明確規(guī)定的情況下才能成立；所謂普遍性是指在公共利益所在社區(qū)范圍內(nèi)，得到居民的普遍認(rèn)同才有效力；所謂合理性是指公共利益必須大于為追求公共利益而“損害或者犧牲”的個(gè)人利益，合理性不僅僅是指經(jīng)濟(jì)上的合理性，還包括環(huán)境保護(hù)、文物古跡保護(hù)、人文傳統(tǒng)保護(hù)的合理性等。公共利益只有在具體的法律關(guān)系中才能體現(xiàn)出來，也只能在具體的法律關(guān)系中得以檢驗(yàn)。在尚未確定土地用途的情況下，政府土地儲(chǔ)備機(jī)關(guān)大量征收土地，根本無法判斷是否為了公共利益的需要。假如政府出面征收土地，目的是為了降低開發(fā)商的土地成本，或者是為了增加政府的財(cái)政收入，那么，這樣的土地儲(chǔ)備制度就不是“為了公共利益的需要”。所以，我們在討論這一問題的時(shí)候，必須把房地產(chǎn)法律關(guān)系作為一個(gè)系統(tǒng)的不可分割的法律關(guān)系，根據(jù)法律關(guān)系的性質(zhì)確定“公共利益”存在與否。

筆者多次強(qiáng)調(diào)，房地產(chǎn)開發(fā)中必須堅(jiān)持城市規(guī)劃的民主化、房地產(chǎn)開發(fā)的市場化、政府行為的中立化原則。城市社區(qū)的發(fā)展，必須充分征求社區(qū)居民的意見，城市規(guī)劃的制定或者修改，必須按照民主的原則提請人大審查批準(zhǔn)。城市規(guī)劃一旦經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)之后，政府應(yīng)當(dāng)保持中立，不應(yīng)參與城市房地產(chǎn)開發(fā)，與民爭利。社區(qū)居民可以根據(jù)城市規(guī)劃的要求，自主建房或者合作建房，開發(fā)商也可以按照市場化的原則，與城市居民簽訂房地產(chǎn)開發(fā)協(xié)議，并且嚴(yán)格按照雙方的協(xié)議進(jìn)行房屋拆遷和城市房地產(chǎn)開發(fā)。如果出現(xiàn)了所謂的“釘子戶”現(xiàn)象，那么，開發(fā)商應(yīng)當(dāng)在遵循公平原則基礎(chǔ)上，與“釘子戶”進(jìn)行平等協(xié)商。如果協(xié)商不成，開發(fā)商要么放棄開發(fā)項(xiàng)目，要么修改房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃，但是完全不能動(dòng)用行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)商業(yè)目的，更不能動(dòng)用黑社會(huì)性質(zhì)組織，制造惡性刑事犯罪案件。

前些年，為了培育房地產(chǎn)市場，增加城市商品房供給，政府直接或者間接參與了房地產(chǎn)市場開發(fā)?，F(xiàn)在看來，這樣的制度設(shè)計(jì)弊大于利，政府不但與民爭利，損害了城市居民的合法利益；而且由于政府在房地產(chǎn)開發(fā)過程中，不當(dāng)?shù)厥褂眯姓?quán)力，從而降低了政府的公信力。所以，要想徹底理順城市房地產(chǎn)法律關(guān)系，政府必須頭先從房地產(chǎn)市場中脫身，不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，更不能與房地產(chǎn)開發(fā)商沆瀣一氣，損害城市居民的切身利益。建議立法機(jī)關(guān)本著公平公正的原則，重新審視這一當(dāng)前政府參與市場經(jīng)營的法律制度。

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