一、未明確公共利益，但規(guī)范了征用的相關制度

《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。此條規(guī)定并未對公共利益作出明確界定。但針對現(xiàn)實中濫用征收權(quán)力、違法征用土地的行為，《物權(quán)法》在“為了公共利益的需要”之后，加上了“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”的嚴格限制，并專門增加一條規(guī)定—“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量。禁止違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地”。

筆者認為，《物權(quán)法》較終未明確界定公共利益是可以理解的。不同領域和情形下公共利益具有不確定性，情況相當復雜，土地征用屬于公權(quán)力的行使，《物權(quán)法》作為民事法律，難以承受公共利益之重，由《物權(quán)法》對公共利益作出統(tǒng)一界定是困難的，應分別由《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等單行法律作出規(guī)定較為切合實際。例如，現(xiàn)行《信托法》、《測繪法》等已經(jīng)對公共利益的范圍作了一些具體界定。

未明確界定公共利益并不意味可以以公共利益為借口，侵害私人財產(chǎn)。在《物權(quán)法》放棄了界定“公共利益”概念的情況下，符合立法意旨的司法解釋顯得尤為重要。關鍵是要在公共利益的抽象概念下，在實踐中規(guī)范土地征用行為?！段餀?quán)法》中的“公共利益”主要是解決對私有財產(chǎn)的限制問題和用來規(guī)范征用的有關制度。因此對征用的條件和程序做嚴格界定，可以在一定程度上彌補因公共利益概念過于抽象而造成法律上的不確定性。一些國家立法上要求依據(jù)一定的法定和民主程序決定公共利益的內(nèi)涵，不能僅由政府決定。還可以通過司法在個案中界定公共利益的內(nèi)涵。事實上，民法中存在大量的抽象原則和一般條款，民法本身未對這些條款作出準確的定義，對這些條款可以通過法律解釋等途徑具體化，并不妨礙其操作性。對于公共利益的概念，在立法無法準確定義時，可以采用這種辦法細化公共利益的內(nèi)容，建立公共利益類型化制度。

通過清楚而具體地劃定“公共利益”的項目和范圍來防止土地征用權(quán)的過度使用是世界范圍內(nèi)的難題。多數(shù)國家的立法主要是從土地征用的目的、過程及效果三方面來界定和解釋公共利益。其目的為公共使用，具體規(guī)定方式有概括式和列舉式。過程必須合法公正，強調(diào)由公眾參與評議和監(jiān)督。這樣能夠增加大多數(shù)不確定利益人的社會福利。筆者認為，可以建立公共利益的專家論證制度。在對農(nóng)村土地進行征用的時候，要事先對土地的性質(zhì)、用途、價值進行嚴格的評估和論證，并且作出“是為了公共利益”的結(jié)論，才可以實施征用行為。

二、征收補償?shù)脑瓌t和內(nèi)容更加合理

土地征用糾紛的焦點問題是補償標準低、范圍窄、方式單一，收益分配不合理。《物權(quán)法》第42條對土地征用補償?shù)脑瓌t和內(nèi)容作了更為合理的規(guī)定。關于征收集體所有的土地問題，《物權(quán)法》規(guī)定“應當支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用，并足額安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被土地征用農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。這就比原有補償規(guī)定下被征地農(nóng)民生活水平得不到保障有了改進，體現(xiàn)了關于土地征用補償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則。關于征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的問題，《物權(quán)法》規(guī)定，“應當給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”。這在一定程度上對被征用者的利益起到了保障作用。由于各地的發(fā)展很不平衡，具體的補償標準和補償辦法，可以由《土地管理法》等有關法律依照《物權(quán)法》規(guī)定的補償原則和補償內(nèi)容，根據(jù)不同情況作出規(guī)定。

三、土地征用程序更加規(guī)范和公開

《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項應當依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：土地承包方案以及將士地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包；個別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整：土地補償費等費用的使用、分配辦法：集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動等事項”。這就明文規(guī)定了土地承包方案、利益分配等重大事情必須由集體成員、村民大會決定，而不再由管理機構(gòu)決定。

《物權(quán)法》第63條規(guī)定“集體所有的財產(chǎn)受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、破壞。集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷”。如果村民認為村里的管理機構(gòu)對其合法權(quán)益造成了侵害，村民可以直接向法院提起訴訟，要求撤銷這個決定。

但是，《物權(quán)法》對土地征用程序問題沒有作詳細規(guī)定，而我國目前的法律對于征收程序的規(guī)定并不清晰完整，欠缺公告、異議、復議等保障征收公平的規(guī)定，不利于農(nóng)民權(quán)益的保護。筆者認為應該進一步完善相關法律在這些方面的規(guī)定。

總之，《物權(quán)法》在改善土地征用補償制度和合理化土地征用程序方面已有突破性規(guī)定，賦予被征用土地農(nóng)民知情、參與和申訴等基本權(quán)利。這樣既可以有效防止政府過度使用土地征用權(quán)和農(nóng)村集體等相關組織和部門侵占其土地征用補償，也可以增強被土地征用農(nóng)民的認可滿意度。

《物權(quán)法》畢竟是關于物權(quán)的基本法律，有關土地征用制度的許多抽象規(guī)定還需要相關配套法律來細化。下一步工作的應是在《物權(quán)法》的框架下，從土地征用的目的、過程及效果三方面來界定和解釋公共利益，從聽證、協(xié)商談判、表決、公告、申訴、監(jiān)督等環(huán)節(jié)制定正當?shù)姆沙绦蚝凸降难a償核算標準，通過土地征用雙方認可的獨立和公正的核算方法來保障農(nóng)民利益。國家應鼓勵各地根據(jù)實際情況，努力探索合理的土地征用方式，并適時調(diào)整相應的法律法規(guī)，以適應社會發(fā)展的需要。

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