但凡出現(xiàn)問題，都是因為什么地方違反了自然規(guī)律。

解決的方法，可做“減法”也可做“加法”。例如堰塞湖的存在，違反了河流的走勢，解決的方法可以是“減”——炸掉堰塞湖堤，恢復河流自然形態(tài)；也可以是“加”——加固湖堤，嚴防死守。不幸的是，對社會問題的處理，我們卻常常慣用加法，將簡單問題復雜再復雜，補丁摞補丁，直至變得霧里看花。

農(nóng)村宅基地制度，就是這樣一個補丁加補丁的百衲衣。筆者以為，現(xiàn)在我們需要做的，是將其還原到較簡潔較有效的狀態(tài)——讓農(nóng)民對宅基地擁有完整的物權(quán)。

宅基地現(xiàn)狀

近10年來，我國農(nóng)村常住人口逐步減少，但是農(nóng)村戶口數(shù)卻依然增加。宅基地和村莊建設(shè)用地也不斷擴張?，F(xiàn)在全國人均耕地不足1.4畝，耕地要保18億畝，村莊占地面積卻已超過1.5億畝。

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度，是由“所有權(quán)與使用權(quán)相分離，所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)戶”，“宅基地使用權(quán)無償取得、長期使用”等要素構(gòu)成。這種制度下宅基地在集體里是“無主”，到農(nóng)戶手里雖然不得抵押轉(zhuǎn)賣但事實私有，集體負責人將宅基地批給農(nóng)戶雙方都有好處。因此宅基地的整體擴張沒有內(nèi)在約束機制。毫不夸張地說，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度是一種抹殺了價格信號的大鍋飯，是造成亂占耕地、浪費土地的一個根本原因。

北京市城郊經(jīng)濟研究會與中國土地勘測規(guī)劃院地政研究聯(lián)合課題組于2004年至2005年在北京市進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)平原鎮(zhèn)“超批多占戶”占57%，“私搭亂建戶”占8.3%，“建新不拆舊戶”占3.5%，各項違規(guī)合計多占面積占到宅基地總面積的59%。全鎮(zhèn)戶均宅基地1.2畝，平均宅院面積0.95畝。我在重慶地區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民宅基地面積都不下1畝地，而在武漢市的一些農(nóng)場，農(nóng)村戶均建設(shè)用地超過了1.6畝。農(nóng)民進城，購不起房只能租房住，而家鄉(xiāng)建起的一座座宅院每年只住15天，還在如堰塞湖水般不斷增長。

目前宅基地的所有權(quán)還是屬“集體所有”，“集體”是誰？據(jù)法定解釋包括三種情況：一是村農(nóng)民集體；二是兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。有專家一針見血指出這是“沿襲了原人民公社體制下‘三級所有’的框架”。1985年正式下文撤銷人民公社，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。作為人民公社“細胞”的集體經(jīng)濟組織——“生產(chǎn)大隊”、“生產(chǎn)隊”也同時自動廢除，在這種情況下，仍然沿襲原來的規(guī)定，不是在加固“堰塞湖”嗎？

可行性與政策建議

今天，農(nóng)戶對耕地享有的是承包權(quán)，對宅基地是使用權(quán)。說法上兩者不一樣。可是在法律上，都是用益物權(quán)。區(qū)別在于：，耕地總量有限，難以增加，可是宅基地可以通過占用耕地新增，不爭白不爭；，耕地上只能種作物，而宅基地上可以蓋房子，以房占地實在得多；第三，耕地有承包期，宅基地無限期使用。于是中國鄉(xiāng)間一邊老院長草一邊新房又起，空心村屢見大興土木，“堰塞湖”不斷增長。

農(nóng)地不得私有的重要原因，是因為土地是農(nóng)民的保障，如果農(nóng)民賣掉了屬于自己的土地，就會失去保障。但恰恰在地方政府遷拆征地時，現(xiàn)有的宅基地制度無法保障農(nóng)民的權(quán)益?！巴恋乇Ｕ险f”聽上去出發(fā)點不錯，細審下卻是隔靴搔癢。

2007年3月8日，十屆全國人大五次會議次全體會議聽取《物權(quán)法》草案的說明。對于土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押能否放開的說明是：“考慮到目前我國農(nóng)村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國范圍看，現(xiàn)在放開土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟”。參照這個說明，2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》百五十三條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。

但是，國家財力的增強和構(gòu)建和諧社會的原則，令建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系開始進行。就在上述人大會議4個月后，國務(wù)院于2007年7月11日發(fā)出“關(guān)于在全國建立農(nóng)村較低生活保障制度的通知”。通知提出，通過在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村較低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。

那么，“宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件”的“尚不成熟”也在逐漸成熟了。

筆者以為，宅基地制度上40多年來為了所有制、公社化、生活保障而疊床架屋摞起的一系列補丁，到了應(yīng)該考慮拆除的時候了，應(yīng)做一次尊重自然規(guī)律的減法，使農(nóng)民對于宅基地擁有完整的物權(quán)。

這樣，農(nóng)民因為對宅基地擁有完整的物權(quán)，而使住房從死資產(chǎn)變成了活資產(chǎn)，農(nóng)民成為有產(chǎn)者，將提升農(nóng)民走向城市的經(jīng)濟能力；而城鄉(xiāng)能形成統(tǒng)一的土地市場，價格信號全面發(fā)揮作用，為城市人享受鄉(xiāng)居生活并將資金帶入鄉(xiāng)村疏通渠道；而市場信號一旦發(fā)揮作用，就將從根本上杜絕農(nóng)村宅基地的浪費，空心村中的空置宅基地會重新得到有效的利用；國家只要守住目前1.5畝宅基地的“紅線”不再增加，未來城市建設(shè)用地更多通過增減掛鉤方式從農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)換，將確保18億畝耕地不再減少。

作為有產(chǎn)者的農(nóng)民更多走進城市，城市居民更多在鄉(xiāng)村擁有居所，一部分鄉(xiāng)村住區(qū)將從傳統(tǒng)封閉的社區(qū)轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)一體、開放型社區(qū)，這應(yīng)是社會主義新農(nóng)村的大勢所趨。

具體建議包括：

1.農(nóng)民對宅基地擁有完整的物權(quán)，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)。

2.農(nóng)民按指標無償自用宅基地。但超出指標的使用部分應(yīng)納物業(yè)稅。

3.農(nóng)村集體在本集體成員宅基地指標內(nèi)統(tǒng)建出售的商品房（小產(chǎn)權(quán)），業(yè)主納物業(yè)稅。

4.農(nóng)民在鄉(xiāng)村的宅基地物權(quán)，可以與耕地承包權(quán)一并交給國家，換取進入城市的用地指標（簡稱“地票”），城市可以將此指標轉(zhuǎn)換為城市居民住房等基本保障。

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