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我國(guó)擬對(duì)集體土地征收立法 解決補(bǔ)償過(guò)低等問(wèn)題

  編輯:海南房產(chǎn)網(wǎng)   發(fā)布日期:2016-09-10 00:00:00  有效期:發(fā)布當(dāng)天    閱讀 646 次

閱讀聲明:文章內(nèi)關(guān)于戶型面積的表述,除了特別標(biāo)明為套內(nèi)面積的內(nèi)容外,所涉及戶型面積均為建筑面積。
13日,國(guó)務(wù)院總理 在達(dá)沃斯夏季論壇回答城鎮(zhèn)化問(wèn)題時(shí)直言,土地問(wèn)題根本上與制度有關(guān),農(nóng)民合法的土地得不到應(yīng)有的保障,現(xiàn)有的財(cái)稅制度在相當(dāng)程度上還存在著“土地財(cái)政”的現(xiàn)象。這造成一手從農(nóng)民那里廉價(jià)得到土地,另一手又高價(jià)賣給開(kāi)發(fā)商。他明確表示,必須從制度上解決這些問(wèn)題。那么,發(fā)生在集體土地上越來(lái)越多的房屋征收和拆遷問(wèn)題究竟如何解決?立法又應(yīng)如何面對(duì)“土地財(cái)政”困局?

北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋日前向本報(bào)記者透露,目前正醞釀立法解決集體土地征收和補(bǔ)償中存在的問(wèn)題,諸如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償不公、失地農(nóng)民生活保障、暴力強(qiáng)拆等。

 

 立法迷局背后的思變

與國(guó)有土地征收和補(bǔ)償同樣重要,甚至在當(dāng)前情勢(shì)下更加凸顯的集體土地征收和補(bǔ)償問(wèn)題,正在納入立法者的考慮范圍。

去年底,受唐福珍拆遷自焚事件的影響,包括沈巋在內(nèi)的北京大學(xué)五位學(xué)者向全國(guó)人大常委會(huì)提交了對(duì)拆遷條例合法性審查的公民建議,引起輿論廣泛關(guān)注。

上述行動(dòng)加快了拆遷條例修改的進(jìn)程,國(guó)務(wù)院法制辦在今年1月底公布了國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例征求意見(jiàn)稿(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)有土地征收條例”)。值得注意的是,該征求意見(jiàn)稿適用范圍為國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償,對(duì)于大量出現(xiàn)的“唐福珍們”的集體土地征收和拆遷問(wèn)題,則無(wú)能為力。

如今,征求意見(jiàn)過(guò)去已半年,國(guó)有土地征收條例一直未能出臺(tái),但多位知情人士表示,國(guó)有土地征收條例并未“胎死腹中”,而國(guó)務(wù)院法制辦亦從未停止過(guò)立法工作,只是在思路上有些變化。與國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償同樣重要、甚至在當(dāng)前情勢(shì)下更顯重要的集體土地征收和補(bǔ)償問(wèn)題,正在納入考慮范圍。

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德坦言,國(guó)有土地征收條例遭遇地方政府阻力是現(xiàn)實(shí),如果匆忙出臺(tái)卻得不到實(shí)施或很難實(shí)施,還不如慎重、認(rèn)真地制訂一部能有效實(shí)施的法規(guī)。

 

集體土地更應(yīng)受保護(hù)

沒(méi)有匆忙地推出國(guó)有土地征收條例,而是統(tǒng)籌考慮集體土地和國(guó)有土地的征收問(wèn)題,這是個(gè)進(jìn)步,但進(jìn)度希望能快一點(diǎn)。

沈巋介紹說(shuō),國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償問(wèn)題,已由全國(guó)人大通過(guò)修改城市房地產(chǎn)管理法的方式,把制定具體規(guī)定的權(quán)力授權(quán)給國(guó)務(wù)院,而國(guó)務(wù)院亦只能據(jù)此對(duì)國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償立法。至于集體土地上房屋征收和拆遷問(wèn)題,則需另尋出路解決。

沈巋透露,目前國(guó)務(wù)院有關(guān)部門正在考慮如何解決集體土地征收問(wèn)題。他分析,可以通過(guò)修改土地管理法及其實(shí)施條例的方式來(lái)解決,亦不排除同時(shí)制訂一部具體細(xì)致的集體土地征收和補(bǔ)償條例的可能。

馬懷德亦向記者表達(dá)了集體土地征收立法的必要性。他認(rèn)為,目前大家注意力都集中在國(guó)有土地征收條例上,但城市可用的土地越來(lái)越少,地方政府現(xiàn)在大部分的征地和拆遷都是在集體土地上進(jìn)行的,由于該領(lǐng)域立法比較薄弱,沒(méi)有一系列的程序保障,其立法必要性遠(yuǎn)高于城市拆遷立法。

代理過(guò)600多起拆遷案件的北京盛廷律師事務(wù)所主任楊在明介紹,這些拆遷案中,集體土地征收和國(guó)有土地征收的比例約各占一半。

馬懷德認(rèn)為,集體土地更應(yīng)保護(hù)。城市土地所有權(quán)是國(guó)家的,但農(nóng)村集體土地不同,“你從農(nóng)民手里把集體土地轉(zhuǎn)變成了國(guó)有土地,把不是你的東西變成你的東西,從某種意義上說(shuō),集體土地征收的程序、條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),都應(yīng)當(dāng)比國(guó)有土地使用權(quán)收回更嚴(yán)格?!?p>他坦言,沒(méi)有匆忙地推出國(guó)有土地征收條例,而是統(tǒng)籌考慮集體土地和國(guó)有土地的征收問(wèn)題,這是個(gè)進(jìn)步。“但進(jìn)度希望能快一點(diǎn)。技術(shù)上都好操作,關(guān)鍵是立法機(jī)關(guān)需要下決心?!?p>

 “公共利益”認(rèn)定之困

“公共利益”如何認(rèn)定仍有不同看法,地方政府征地時(shí)會(huì)不會(huì)找出一百條理由來(lái)說(shuō)這就是“公共利益”?

對(duì)于集體土地征收的立法模式,沈巋認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)考慮征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地補(bǔ)償費(fèi)如何分配、失地農(nóng)民保障等方面。

馬懷德認(rèn)為,立法需要妥善處理幾個(gè)問(wèn)題,頭先是所有的征收、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收決定,都應(yīng)有公眾參與;同樣重要的是程序,包括征收征用的啟動(dòng)、公告、如何確定征收范圍、征收方式、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),都應(yīng)該在立法中細(xì)化;此外,公平是較重要的,所有的補(bǔ)償都應(yīng)有一個(gè)相對(duì)為多數(shù)人接受的標(biāo)準(zhǔn),只有公正才會(huì)讓各界接受。

對(duì)于無(wú)法回避的“公共利益”認(rèn)定問(wèn)題,沈巋認(rèn)為仍宜借鑒國(guó)有土地征收條例征求意見(jiàn)稿所采取的列舉方式。

2004年,全國(guó)人大常委會(huì)修改土地管理法并規(guī)定,國(guó)家為了“公共利益”的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但土地管理法實(shí)施條例自1998年出臺(tái)后,一直未作修改。

沒(méi)有匆忙地推出國(guó)有土地征收條例,而是統(tǒng)籌考慮集體土地和國(guó)有土地的征收問(wèn)題,這是個(gè)進(jìn)步。但進(jìn)度希望能快一點(diǎn)。關(guān)鍵是立法機(jī)關(guān)需要下決心?!袊?guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德

沈巋舉例說(shuō),目前集體土地房屋征收和拆遷比較多的是城中村。在很多地方政府看來(lái),改造城中村就是“公共利益”,類似于國(guó)有土地上房屋征收所涉及的舊城改造?!爱?dāng)然城中村確實(shí)存在臟亂差,政府如果不管,會(huì)成為中國(guó)特色的貧民窟,但能否一概認(rèn)定城中村改造就是‘公共利益’?這個(gè)有不同認(rèn)識(shí)。”

楊在明也表示,地方政府征地時(shí)會(huì)說(shuō)是為了“公共利益”,但誰(shuí)知道什么是“公共利益”呢?他以國(guó)有土地征收條例征求意見(jiàn)稿列舉的“公共利益”為例表示,“實(shí)際上沒(méi)有操作性,政府可以把任何一個(gè)征地項(xiàng)目套進(jìn)去,會(huì)找出一百條理由來(lái)說(shuō)這就是‘公共利益’。”

 農(nóng)民可能難享土地增值

城市擴(kuò)張主要依賴周邊土地,提高集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)使政府成本增加,形成城市化資金的缺口。

目前集體土地征收中涉及補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用為三類:土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,后兩者歸所有者所有。

如果立法規(guī)范集體土地征收和補(bǔ)償,困難在于如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。沈巋分析,集體土地在沒(méi)有轉(zhuǎn)為國(guó)有土地時(shí),沒(méi)有真正的市場(chǎng)價(jià)值。中國(guó)土地市場(chǎng)是由國(guó)家壟斷一級(jí)土地市場(chǎng),土地轉(zhuǎn)為國(guó)有以后,通過(guò)諸如招拍掛等方式形成土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。

但農(nóng)村的土地使用權(quán)價(jià)值,因不能進(jìn)入到一級(jí)土地市場(chǎng),并不能簡(jiǎn)單地用市場(chǎng)價(jià)去補(bǔ)償。如果以國(guó)有土地上房屋拆遷的價(jià)格(暗含土地使用權(quán)價(jià)值)去補(bǔ)償,又會(huì)產(chǎn)生比如土地增值歸誰(shuí)所有等問(wèn)題。

沈巋認(rèn)為,土地增值通常并不是農(nóng)民投入形成的,而是政府或開(kāi)發(fā)商投入資金對(duì)周邊地區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)等諸多因素造成的。農(nóng)民作為土地所有權(quán)人,應(yīng)當(dāng)享有獲得收益的權(quán)利,但把土地增值全部“歸私”,又忽視了社會(huì)的投入與貢獻(xiàn)。這就帶來(lái)一系列問(wèn)題,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定,還是國(guó)家僅提供指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn),把權(quán)力交給省級(jí)政府?制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí),是否需要廣泛征求意見(jiàn)?農(nóng)民意見(jiàn)在多大程度上應(yīng)予聽(tīng)?。慷加泻艽鬆?zhēng)議。

如果將集體土地征收納入中國(guó)當(dāng)前的城市化進(jìn)程中考慮,則問(wèn)題更為復(fù)雜。馬懷德分析,目前城市擴(kuò)張主要是依賴城市周邊的土地,提高集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)使政府支付的成本會(huì)大幅增加,形成城市化資金的缺口。

 

 “土地財(cái)政”成立法障礙

如果不解決土地財(cái)政問(wèn)題,即使提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),政府也會(huì)把成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì),導(dǎo)致房?jī)r(jià)高漲。

無(wú)論是國(guó)有土地上房屋征收還是集體土地征收,立法共同面對(duì)的是“土地財(cái)政”問(wèn)題。沈巋直言,如果政府始終不讓利,就不可能降低地價(jià),如果不解決土地財(cái)政問(wèn)題,即使提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),政府也會(huì)把成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì),導(dǎo)致房?jī)r(jià)高漲。

楊在明表示,集體土地征收政府看中的是土地出讓金,補(bǔ)償金一畝地三四萬(wàn)、五六萬(wàn),但變?yōu)閲?guó)有土地后進(jìn)入土地市場(chǎng)賣給開(kāi)發(fā)商時(shí),就成了幾百萬(wàn),政府賺了巨大差價(jià),從物理形態(tài)上講,集體土地和國(guó)有土地應(yīng)該是同地同價(jià),但從法律性質(zhì)上講,待遇相差太大。

中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)研究所財(cái)政與稅收研究室副主任楊志勇認(rèn)為,如果土地不是事實(shí)上為地方所有,也不會(huì)有中國(guó)式的土地財(cái)政問(wèn)題出現(xiàn)。他亦直言,土地財(cái)政不見(jiàn)得就不好,未來(lái)怎么改地方政府還會(huì)有土地財(cái)政,但現(xiàn)在靠土地出讓金,未來(lái)可能靠土地、房地產(chǎn)相關(guān)的稅收,“轉(zhuǎn)變的是土地財(cái)政的模式,而不是土地財(cái)政本身?!?p>楊志勇分析,把集體土地轉(zhuǎn)化成國(guó)有土地、轉(zhuǎn)化成國(guó)家財(cái)富的過(guò)程中采取了一些比較野蠻的辦法,這就需要建立一個(gè)合理的國(guó)家財(cái)富流動(dòng)機(jī)制。

對(duì)于地方政府聲稱的城市化資金來(lái)源問(wèn)題,楊志勇坦言,靠來(lái)解決一部分城市化所需的資金是不夠用的,遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求,而所謂“市場(chǎng)價(jià)”補(bǔ)償因?yàn)殡y以說(shuō)得清楚什么是“市場(chǎng)”,造成了事實(shí)上操作的困難,“可能的辦法是,怎么能讓那些農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化的收益,比如可以考慮入股、分紅等形式讓農(nóng)民分享未來(lái)的土地收益,這樣可能會(huì)減少很多矛盾?!?p>在沈巋看來(lái),解決土地財(cái)政問(wèn)題有賴于財(cái)稅體制改革。1994年分稅制改革后,越來(lái)越清楚地看到地方政府靠土地來(lái)經(jīng)營(yíng)城市的趨勢(shì)。農(nóng)民的利益被剝奪,但隨著農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng),農(nóng)民也越來(lái)越清楚地感受到不公平。如果不改變這種情況,矛盾會(huì)越來(lái)越激化,人民就會(huì)失去對(duì)政府的信心。“立法障礙就是土地財(cái)政問(wèn)題,這需要的政治勇氣?!?



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