閱讀聲明:文章內(nèi)關(guān)于戶型面積的表述,除了特別標(biāo)明為套內(nèi)面積的內(nèi)容外,所涉及戶型面積均為建筑面積。
“土地財(cái)政”造就了“征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地”的模式,其中地方政府、開發(fā)商、銀行成為的受益者
-對(duì)于城市發(fā)展而言,相比起土地出讓所產(chǎn)生的利潤(rùn),安居樂業(yè)的百姓和欣欣向榮的企業(yè)更為重要
20605元/平方米。12月16日,廣州市樓面地價(jià)再度被刷新。“看來只有中彩票才能購(gòu)得起房子了。”聽到這個(gè)消息,在廣州工作多年的王先生感嘆。
當(dāng)前,國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行面臨復(fù)雜局面。一線城市房?jī)r(jià)高昂的頭還沒有低下,部分二、三線城市又出現(xiàn)上漲。不久前,南京、武漢、杭州等地也都出現(xiàn)高價(jià)地。為堅(jiān)決落實(shí)調(diào)控措施,國(guó)土資源部12月19日發(fā)出通知,要求堅(jiān)決抑制少數(shù)城市地價(jià)過快上漲趨勢(shì)。
除了流動(dòng)性過多、通脹預(yù)期增強(qiáng)等因素外,不少人認(rèn)為,房?jī)r(jià)居高不下的重要原因在于有些地方為獲取高額的土地出讓金,采取種種措施,推高地價(jià)、推升房?jī)r(jià)。更有輿論稱,“土地財(cái)政”是高房?jī)r(jià)的罪魁禍頭,“土地財(cái)政”不除,房?jī)r(jià)下不來。
該怎樣認(rèn)識(shí)“土地財(cái)政”?梳理“土地財(cái)政”的來龍去脈,厘清利弊,尋求治本之策,不僅關(guān)系到房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)期健康發(fā)展,也關(guān)系如何防范地方財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn),如何轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等問題。
1.土地出讓金收入逐年增多
2009年,全國(guó)土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財(cái)政總收入的46%左右
截至目前,北京、上海今年土地出讓金已破千億元,比去年同期大幅增加。由于土地供應(yīng)量約為過去兩年的總和,今年全國(guó)土地出讓金有望突破2萬億元。
近10年來,各地土地出讓金收入迅速增長(zhǎng), 在地方財(cái)政收入中比重不斷提升。資料顯示,2001年—2003年, 全國(guó)土地出讓金達(dá)9100多億元, 約相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政收入的35%;2004年,收入近6000億元。2009年達(dá)到1.5萬億元,相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政總收入的46%左右。在有些縣市, 土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過50%, 有些甚至占80%以上。
“‘土地財(cái)政’是個(gè)俗稱,一般是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出。”中國(guó)土地學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)黃小虎說,實(shí)際上,土地出讓后,地方政府還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營(yíng)業(yè)稅為主的財(cái)政預(yù)算收入,這些收入全部歸地方支配。僅此兩項(xiàng)就占到地方稅收的近四成。在一些地方,“土地財(cái)政”成了名副其實(shí)的“財(cái)政”,有的甚至成了財(cái)政收入的主要來源。
附著在土地上的收入,還有名目繁多的費(fèi)。土地從征用、出讓到規(guī)劃建設(shè)等環(huán)節(jié),土地管理、房產(chǎn)、財(cái)政、水利、交通、人防等部門,都會(huì)收取不菲的費(fèi)用。
“如果算上以土地作為抵押向銀行貸款,地方政府的實(shí)際可支配收入會(huì)更多。”中國(guó)人民大學(xué)土地管理系主任葉劍平說,地方政府手中的土地和政府信用是金融機(jī)構(gòu)看好的優(yōu)質(zhì)抵押品。近年來,特別是在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資上,地方政府獲得的抵押貸款增長(zhǎng)較快。據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì),截至2009年末,地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬億元。而賣地收入是還貸的主要來源。
拍賣槌一落,少則幾億元多則幾十億元甚至過百億元的收入就來了,土地整理一下,就能到銀行換取大量貸款,哪個(gè)地方能拒絕這種“快錢”的誘惑?而要加大投資力度,做大GDP,彰顯政績(jī),恐怕沒有比圍繞著土地做文章更短的路徑了。正是認(rèn)識(shí)到土地的資本和資產(chǎn)功能,越來越多的地方開始走上了以“經(jīng)營(yíng)土地”來“經(jīng)營(yíng)城市”、“經(jīng)營(yíng)發(fā)展”的道路。
2.過度“以地生財(cái)” 害處多
在“土地財(cái)政”模式下,難免產(chǎn)生高價(jià)地進(jìn)而產(chǎn)生高價(jià)房,有悖于國(guó)有土地為全民所有這一基本屬性
客觀地說,十幾年來,“土地財(cái)政”對(duì)緩解地方財(cái)力不足、公共品供給融資難,創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和提升城市化水平等都有很大促進(jìn)作用,功不可沒。
“土地財(cái)政”為人詬病,不在于地方政府由此獲得了較為充分的財(cái)政收益,而是獲得這一收益的過程不盡合理、公平,以及可能帶來的一系列弊端。
“土地財(cái)政”所帶來的利益聯(lián)接機(jī)制,較為人詬病?!按嬖诙嗄甑摹恋刎?cái)政’,事實(shí)上造就了‘征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地’的滾動(dòng)模式,在這一過程中,地方政府、開發(fā)商、銀行成為的受益者?!敝袊?guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映坦言。
要維持這一模式,并獲取較高收益,就要壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征地,再通過拍賣等方式高價(jià)出讓。幾萬元一畝征地,幾百萬甚至上億元賣給開發(fā)商,征地與賣地之間的巨額利潤(rùn),讓不少地方以各種形式規(guī)避上級(jí)的規(guī)劃管制、計(jì)劃控制和審批管理,違規(guī)違法用地時(shí)有發(fā)生,農(nóng)民“被”上樓現(xiàn)象頻頻上演,權(quán)益得不到有效保護(hù),耕地保護(hù)也面臨壓力。而房地產(chǎn)業(yè)是這一模式的下游出口,城市購(gòu)房者較終為高房?jī)r(jià)“埋單”。
中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云分析,在這種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制下,地方政府不但是征地的大購(gòu)家、土地出讓的大賣家,還是收支的大賬房。當(dāng)流動(dòng)性充裕、房地產(chǎn)市場(chǎng)向好時(shí),地方政府有動(dòng)力、有能力推升地價(jià)和房?jī)r(jià);而當(dāng)樓市出現(xiàn)危機(jī),土地交易冷清時(shí),地方政府的財(cái)政平衡壓力就會(huì)增大,也能通過構(gòu)筑政策防護(hù)墻,扭轉(zhuǎn)樓市下滑趨勢(shì)。“2008年,各地紛紛出臺(tái)緩交土地出讓金等措施扶持開發(fā)商,‘救市’風(fēng)潮席卷南北就是例證。更令人擔(dān)憂的是,這種機(jī)制像個(gè)失去控制的發(fā)動(dòng)機(jī)一樣,很難停下來?!彼f。
國(guó)有土地畢竟是一種特殊的公共資源,如果將土地供應(yīng)目標(biāo)定位于地方財(cái)政的利益化,將有悖于其基本屬性,也有悖于國(guó)有即為全民所有這一基本屬性。在這種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制下,難免產(chǎn)生高價(jià)地進(jìn)而產(chǎn)生高房?jī)r(jià),房?jī)r(jià)不斷上漲,就會(huì)導(dǎo)致住房不斷向富裕家庭集中,大多數(shù)居民家庭獲得住房的能力減弱、機(jī)會(huì)減少?!罢@取土地出讓金及其相關(guān)收入的目的應(yīng)是社會(huì)公共服務(wù)化,在缺少必要制度約束情況下,手段往往成了目的,損害了社會(huì)公平。”葉劍平說。
“土地財(cái)政”還造成資金過度流向房地產(chǎn)領(lǐng)域,不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。從近幾年情況看,房地產(chǎn)已成為“吸金場(chǎng)”,甚至一些生產(chǎn)服裝、家電的大企業(yè)也紛紛轉(zhuǎn)型做起了開發(fā)商。“這不是好現(xiàn)象,畢竟,土地的增值是虛擬的,沒有哪個(gè)國(guó)家可以依靠房地產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)?!比~劍平說。
地方政府土地抵押收入的增長(zhǎng),則加大了金融風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)署公布的情況表明,審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí),截至2009年底,政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬億元。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看,有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過100%,較高的達(dá)364.77%?!斑@些貸款很大一部分依靠土地出讓收入來償還。當(dāng)行情看漲、土地出手順利時(shí),政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款,一旦房?jī)r(jià)大幅下行,土地價(jià)值必定下降,薄薄的抵押合同書力量究竟有限,銀行、財(cái)政所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)顯而易見。”葉劍平說。
“土地財(cái)政”的收取和使用還嚴(yán)重透支未來收益。黃小虎說,各用途出讓的土地達(dá)40年、70年不等,地方政府在出讓土地時(shí),按照年限累計(jì)的地租做了一次性收取并用于當(dāng)期支出,雖然短時(shí)間增加了財(cái)政收入,但實(shí)質(zhì)上透支了未來幾十年的收益,勢(shì)必?fù)p害子孫后代的利益,相當(dāng)于“寅吃卯糧”。
“土地財(cái)政”也是不可持續(xù)的。一個(gè)城市的建設(shè)用地總量是有限的,一旦賣完,后續(xù)的財(cái)政開支就得不到保證。“城市化進(jìn)程還有20年左右就會(huì)達(dá)到70%的平穩(wěn)期,‘土地財(cái)政’之路只能是短期選擇,絕非長(zhǎng)久之計(jì)。”鄒曉云說。
3.“土地財(cái)政”怎么改
推動(dòng)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng),規(guī)范土地征收行為、用好土地出讓金收入
地方政府也有苦衷。一位沿海城市的官員告訴記者,城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè)、農(nóng)村土地整理等都需要保持一定的財(cái)政支出規(guī)模,錢從哪里來?現(xiàn)實(shí)情況是,僅靠稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
“1994年的分稅制改革,找到了困擾多年解決和地方財(cái)政關(guān)系的正確思路。但沒能很好地解決省級(jí)以下各級(jí)財(cái)政的關(guān)系問題,更關(guān)鍵的是,在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中,財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的原則沒能有效堅(jiān)持。地方稅體系沒有成形。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康說。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,自1994年實(shí)施分稅制后,地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重逐年下降,從1993年的78%下降到2004年的42.7%;但另一方面,地方政府的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重卻沒有相應(yīng)變化,一直在70%上下波動(dòng)。而1994年以來,省、市政府也在想方設(shè)法增加集中度,財(cái)力逐步向省、市集中。
“土地是地方政府擁有的資產(chǎn),面對(duì)‘錢少事多’的現(xiàn)實(shí)難題,‘土地財(cái)政’逐步成為地方發(fā)展的一個(gè)重要手段?!蓖跣∮痴f。
“‘十二五’期間,和地方政府在事權(quán)的稅權(quán)分配會(huì)更加合理,搞建設(shè)項(xiàng)目、抬高地價(jià)增加土地出讓收入等地方政府的短期行為將逐步消除,地方對(duì)‘土地財(cái)政’的依賴將逐步減小?!辟Z康說,“這兩年財(cái)政部代理地方發(fā)行債券來彌補(bǔ)地方預(yù)算收支差是個(gè)好辦法。雖然每年僅2000億元,但是可以置換和替代地方隱性負(fù)債,減少其以地生財(cái)?shù)臎_動(dòng)?!?
有專家指出,城市的土地屬于國(guó)家所有,自然就應(yīng)由政府來獲得相應(yīng)的土地收入,關(guān)鍵在于用好這筆錢,規(guī)范土地征收行為,減少整個(gè)過程中的不公平、不合理因素。
為加強(qiáng)土地出讓金的管理,2006年,國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》,要求將土地出讓收支納入地方預(yù)算,但仍有許多地方政府沒有嚴(yán)格執(zhí)行這一政策。今年4月,審計(jì)署公布的情況表明,有11個(gè)市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范,未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理,占征收總額的20.1%。
去年底,財(cái)政部、國(guó)土資源部等五個(gè)部委又聯(lián)合下發(fā)通知,要求地方將土地出讓收入全額繳入地方國(guó)庫,支出則通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排,實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。
鄒曉云說,在現(xiàn)行的制度框架內(nèi),房產(chǎn)稅也是一個(gè)增加地方穩(wěn)定財(cái)源的選擇。不少國(guó)家也有“土地財(cái)政”,但不是靠賣地,而是靠征收不動(dòng)產(chǎn)稅來實(shí)現(xiàn)。在房屋持有環(huán)節(jié)征稅,既能給政府帶來穩(wěn)定的財(cái)源,也能抑制住宅投機(jī)。
只要可以從農(nóng)民手中低價(jià)征地,并向市場(chǎng)高價(jià)供地,地方政府就很難放棄對(duì)建設(shè)用地征用的壟斷權(quán)。從制度層面上解決這個(gè)問題,還要加速推進(jìn)征地制度改革?!翱s小征地范圍,提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范政府征地行為是征地制
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