有的試點地區(qū)“走得有點遠(yuǎn)”，草擬辦法主調(diào)是更謹(jǐn)慎、穩(wěn)步地推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)改革

國土資源部部長徐紹史10月28日透露，該部正在抓緊研究、草擬集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法，以穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作。

一位國土資源部人士指出，擬定集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法實際上就是對各個試點地區(qū)好的經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，對一些“觸線”的做法進(jìn)行規(guī)范。一旦國土資源部這部全國性規(guī)范政策出臺，各地試點以及其他地方的農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，都將有一個可以依循的規(guī)定。

財經(jīng)專業(yè)小組辦公室副主任、農(nóng)村工作專業(yè)小組辦公室主任陳錫文日前在“頭屆城鄉(xiāng)土地管理體制改革論壇”上表示，十七屆三中全會形成的決議中提出城市規(guī)劃范圍外經(jīng)營性農(nóng)地可以采取多種形式開發(fā)經(jīng)營，要保障農(nóng)民的權(quán)益，這并不意味著這些土地就可以不通過土地管理部門，直接與農(nóng)民談判、合作開發(fā)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)摸索之時，國土部門應(yīng)該盡快完善法規(guī)和配套措施，采取更嚴(yán)格的措施進(jìn)行農(nóng)地管理。

部分試點“走得有點遠(yuǎn)”

徐紹史在國土資源系統(tǒng)部署各省土地規(guī)劃修編工作時指出，農(nóng)地制度改革并不意味著“小產(chǎn)權(quán)房”可以合法化，公司可以帶著錢去到農(nóng)村購地。相反，農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作要在“雙嚴(yán)”的政策指導(dǎo)下進(jìn)行。即：實行較嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；實行較嚴(yán)格的集約用地制度。

徐紹史表示，“決定”對農(nóng)地流轉(zhuǎn)表述并不多，但是其中潛藏的問題很多，工作也很復(fù)雜，國土資源部正在總結(jié)多年的農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點經(jīng)驗，草擬集體土地流轉(zhuǎn)的管理辦法。

在“雙嚴(yán)”的農(nóng)地管理政策框架下，地方政府推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革工作需要納入規(guī)范、謹(jǐn)慎的通道。

天津、江蘇、四川等地紛紛開展的農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點均在“決定”下發(fā)之前已經(jīng)展開，在“決定”下發(fā)之后，某些試點的做法需要進(jìn)行調(diào)整。

陳錫文指出，試點地區(qū)先行先試是肯定的，但是下一步農(nóng)地流轉(zhuǎn)試點工作必須依照四個原則：一是不違反法律，是獲得批準(zhǔn)的；二是試驗必須控制在可控制范圍內(nèi)；三是必須有預(yù)案，一旦失敗后，能有應(yīng)對措施；四是必須封閉運行。

本報記者了解到，在考察了部分試點地區(qū)的做法后，國土部門認(rèn)為有的試點地區(qū)“走得有點遠(yuǎn)”了。

例如，某試點地區(qū)在推行“宅基地?fù)Q房”工作當(dāng)中，給農(nóng)民安置的房屋是“大產(chǎn)權(quán)”，以經(jīng)濟(jì)適用房的名義給置換土地的農(nóng)民安置房屋。這種情況下，地方政府也完全有可能借農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之機(jī)，將參與流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地國有化。

國土部認(rèn)為集體土地流轉(zhuǎn)后不應(yīng)該改變土地性質(zhì)，仍是集體建設(shè)用地。徐紹史強調(diào)，集體土地流轉(zhuǎn)必須依照“分類管理”的原則，不能改變土地性質(zhì)。

除此之外，部分試點地區(qū)踴躍推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)的另一個原因是，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，用于項目建設(shè)的土地并沒有納入當(dāng)?shù)氐挠玫赜媱?，屬于計劃外管理，這正迎合了地方政府希望多占土地、搞建設(shè)的想法。

徐紹史在10月28日的講話中提出，集體土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，也需要納入當(dāng)?shù)赝恋乩糜媱潈?nèi)管理。

上述國土資源部人士指出，全國性的土地流轉(zhuǎn)管理辦法出臺以后，此前各地已經(jīng)出臺的集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)定可能都需要做相關(guān)調(diào)整。雖然這次集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法還未成文，但是草擬的主調(diào)就是更謹(jǐn)慎、穩(wěn)步地推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)改革。

土地確權(quán)是頭要問題

徐紹史表示，集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法至少包括以下內(nèi)容：公益性土地如何確認(rèn)、審批的程序、信息服務(wù)、市場建設(shè)、收益分配等。

國土資源部土地儲備副主任鄖文聚表示，集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法較重要、較難的問題就是給集體土地確權(quán)的問題。

按照目前《土地管理法》規(guī)定，宅基地等集體建設(shè)用地歸集體所有，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也只能在本集體范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)。

當(dāng)前的問題正是要確定這些集體土地權(quán)益的歸屬權(quán)問題，如果確定了是農(nóng)民，則資金或城市的購地人是否就可以直接與農(nóng)民談判？如果不可以，那么農(nóng)民與集體、政府之間的關(guān)系又當(dāng)如何確立？如何在流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)民利益？

實際上，集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法制定的條就已經(jīng)碰上了這個問題。對公益性用地的界定，本身就是一個土地確權(quán)過程。如果公益性用地仍舊采取政府部門說了算的模式，則征地制度改革并沒有太大變化。

鄖文聚表示，看似龐大的農(nóng)村宅基地其實是一塊“沉睡的資產(chǎn)”，在其產(chǎn)權(quán)沒有明晰的情況下，其流轉(zhuǎn)必然要面對重重問題。后續(xù)的評估技術(shù)、方法，是必須在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上去做的。

“決定”中并沒有對集體土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)界定等法律問題做出明確規(guī)定，國土部門的試點也是摸石頭過河。在“漸進(jìn)式”的指導(dǎo)思想下，集體土地流轉(zhuǎn)是應(yīng)該“更進(jìn)一步”，還是“保守一點”，的確是到了一個敏感時刻，而這個問題的答案就在全國集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法上。

徐紹史表示，國土資源部正在加快農(nóng)村宅基地發(fā)證工作，這實際上是對農(nóng)民宅基地確權(quán)的一個做法。按照國土資源部關(guān)于農(nóng)村宅基地“一戶一宅”的規(guī)定，每戶農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)屬也將逐漸劃分清楚，這正是集體土地流轉(zhuǎn)的前序。

集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法中還將涉及到集體土地價值評估等系列問題規(guī)定。而集體土地的評估正是當(dāng)前集體土地流轉(zhuǎn)中較頭疼的問題之一。

前不久某地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點中出現(xiàn)了農(nóng)民反對“宅基地?fù)Q房”，要求退出的情況，其根本原因就是農(nóng)民對宅基地的價值評估不認(rèn)可。

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