新一輪土地規(guī)劃修編絕不為所謂的更高發(fā)展速度提供用地，各地如果有更高的發(fā)展需求只能通過集約用地解決。

“這一輪規(guī)劃可以保證經(jīng)濟(jì)總量翻兩番的用地需求，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長，但絕不為超越‘搞大’既定目標(biāo)的所謂更高發(fā)展速度提供用地”。

新一輪土地規(guī)劃修編的擔(dān)綱人之一、全國土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會(huì)主任胡存智針對(duì)一些地方希望利用此輪規(guī)劃修編擴(kuò)大用地指標(biāo)這樣表示。

新一輪土地規(guī)劃（從2006年到2020年）修編，目前正按照國務(wù)院專業(yè)提出的“用地要一分一厘算，而不是一分一畝”的要求加緊編制中，圍繞著如何守住18億畝耕地底線，各方正群策群力。

要確保這一底線，意味著從目前到2020年我國耕地減少量必須控制在2700萬畝以內(nèi)，其中包括相當(dāng)比例的生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這個(gè)數(shù)字不及“十五”期間耕地減少量的1/3；也意味著基本農(nóng)田不能動(dòng)，建設(shè)用地規(guī)模要壓縮，但東部要率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、中部要崛起、西部大開發(fā)、東北要振興，基礎(chǔ)設(shè)施要跟上、新農(nóng)村建設(shè)要推進(jìn)，幾乎所有地區(qū)都有加快發(fā)展的用地“正當(dāng)理由”。

如何既不突破底線，又確保發(fā)展，近期相關(guān)主管部門連續(xù)召開專家務(wù)虛會(huì)。

為何死守18億畝耕地

“18億畝耕地是一個(gè)標(biāo)志?！焙嬷钦J(rèn)為，“保18億畝耕地不是單純的指標(biāo)問題。專業(yè)說18億畝不保，17億畝也守不住。這個(gè)道理很深刻”。

嚴(yán)守18億畝耕地紅線，是整個(gè)土地利用規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是此輪修編工作的焦點(diǎn)。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授張鳳榮認(rèn)為，“規(guī)劃是一個(gè)目標(biāo)，也是一種價(jià)值取向，在現(xiàn)今的形勢(shì)下，政府再不提耕地保護(hù)，就沒有人提了。地方政府的價(jià)值取向有很多現(xiàn)實(shí)性，各級(jí)政府都有自己的發(fā)展目標(biāo)，糧食安全這個(gè)問題只有靠政府提出來?！?

事實(shí)上，在修編過程中，有些地方和部門提意見認(rèn)為，基本農(nóng)田太多了，保護(hù)的面積太大了。目前，全國的耕地保有量為18.27億畝，但全國每年糧食播種面積大概只在15億畝多，因此有觀點(diǎn)認(rèn)為耕地沒有必要保18億畝那么多?！皢栴}是，一旦耕地低于這個(gè)數(shù)，就沒有任何彈性了”，胡存智指出。

據(jù)國土資源部中國土地勘測(cè)規(guī)劃研究院副院長謝俊奇介紹，18億畝這個(gè)數(shù)字是經(jīng)過有關(guān)部門科學(xué)測(cè)算過的。預(yù)計(jì)到2020年，中國人口有可能達(dá)到16億，考慮到我國的人均消耗糧食量、耕地質(zhì)量，以及平均畝產(chǎn)等要素，要保障糧食安全，18億畝是底線。

此輪規(guī)劃修編的規(guī)劃年限是2006年到2020年，正是實(shí)現(xiàn)我國到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的重要階段，綜合實(shí)力將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，GDP翻兩番，工業(yè)化和城市化基本實(shí)現(xiàn)。在這一過程中，即使采取了嚴(yán)而又嚴(yán)的控制措施，各項(xiàng)建設(shè)還將不可避免地占用一定數(shù)量的耕地，而適宜開墾的后備土地資源又面臨日益匱乏的困境。耕地資源形勢(shì)嚴(yán)峻，迫切需要全國上下真正樹立起危機(jī)意識(shí)。中國科學(xué)院陳百明研究員說：“現(xiàn)在大家都還沒有危機(jī)意識(shí)。較多是在會(huì)上說說，沒有落實(shí)到行動(dòng)上。我們要通過規(guī)劃修編，樹立起人們的危機(jī)意識(shí)。”

但從目前的現(xiàn)狀來看，一些地方保護(hù)耕地的意識(shí)呈逐漸弱化的態(tài)勢(shì)。“為什么大家不重視糧食安全？是因?yàn)楫?dāng)前糧食還是安全的，還有些積蓄，不至于今天吃了明天沒有，因而沒有緊迫感，也沒有長遠(yuǎn)的憂患意識(shí)?！敝锌圃涸菏筷懘蟮乐赋?，“特別是沿海地區(qū)的專業(yè)，都認(rèn)為糧食安全不是問題，有GDP可以購嘛。”

在專家們看來，弱化的耕地保護(hù)意識(shí)似乎更危險(xiǎn)。

“18億畝”凸顯規(guī)劃矛盾

“今年4月公布的土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，2006年底全國耕地面積是18.27億畝，但還有6000多萬畝20度以上的陡坡耕地。如果這些符合退耕條件的耕地都要退，減去之后整個(gè)耕地就已經(jīng)不夠18億畝了?！庇袑＜姨岢隽诉@一矛盾。

事實(shí)上，矛盾和沖突的嚴(yán)重性遠(yuǎn)不止此。各部門的發(fā)展規(guī)劃大大超過了土地規(guī)劃能夠供給的用地指標(biāo)。有專家指出，“十一五”規(guī)劃出臺(tái)后，各部委以及相關(guān)部門紛紛從本行業(yè)的角度出臺(tái)了相關(guān)規(guī)劃，如果把這些規(guī)劃匯總起來，用地需求驚人。雖然不能說他們提出的用地需求量沒有依據(jù)，但確實(shí)不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前國家規(guī)劃的高速公路總體上已經(jīng)超過了美國，如果加上省級(jí)高速公路，可能比美國加上德國的總和還要多。由此提出的交通用地需求，較多只能滿足一半；農(nóng)業(yè)部門提出未來需要20億畝耕地，林業(yè)部門提出要42億畝林地，目前根本無法滿足。

城市規(guī)劃也在迅速膨脹。陸大道指出，按照現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)的城市規(guī)劃預(yù)測(cè)相加，十五年后中國的城市人口將達(dá)30億，如果按照這個(gè)數(shù)字來計(jì)算，各地用地的要求無論如何沒法滿足。

這就需要各部門、各地、各行業(yè)之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。專家指出，規(guī)劃的實(shí)質(zhì)就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。但當(dāng)前土地利用規(guī)劃修編過程中面臨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，涉及到上下層級(jí)的協(xié)調(diào)，還有部門之間的協(xié)調(diào)。

北京大學(xué)蔡運(yùn)龍教授認(rèn)為，土地利用規(guī)劃管理的職能部門是國土資源部，但涉及的部門很多，各種規(guī)劃、各部門之間如何協(xié)調(diào)，現(xiàn)在很多地方不清楚?！氨热?，有的城市規(guī)劃的框架已經(jīng)定下來了，土地規(guī)劃怎樣做？而要做一個(gè)統(tǒng)籌的規(guī)劃，各個(gè)部門的目標(biāo)都要考慮?！?

北京大學(xué)教授俞孔堅(jiān)認(rèn)為，當(dāng)前正是條塊分割的小決策，導(dǎo)致了土地利用效率和服務(wù)能力的低下。各個(gè)部門都在條塊分割有限的土地資源。比如說建設(shè)部門管一塊，水利部門管一塊，林業(yè)部門管一塊，土地的綜合效益發(fā)揮不出來。

“各部門的協(xié)調(diào)缺乏一個(gè)綜合的統(tǒng)一的平臺(tái)，要由一個(gè)部門來解決這些問題是有相當(dāng)難度的?！敝袊h(huán)境科學(xué)研究院高吉喜研究員認(rèn)為，現(xiàn)在各部門的規(guī)劃很多，相互交叉，不管換什么名稱，落到較后就是土地的問題。

“我們現(xiàn)在的實(shí)際情況是，土地利用規(guī)劃是全覆蓋的，土地規(guī)劃與其他許多規(guī)劃都要協(xié)調(diào)，這就涉及到各部門所有的規(guī)劃和土地規(guī)劃的銜接問題，如果不銜接，這個(gè)規(guī)劃想做好是不可能的。但是這樣的一個(gè)規(guī)劃，如果僅靠一個(gè)國土部門去協(xié)調(diào)，大家都平起平坐，協(xié)調(diào)好的可能性不大?！庇袑＜姨岢?。

這實(shí)質(zhì)上反映了一個(gè)根本問題，當(dāng)前規(guī)劃體系缺位。專家指出，我國規(guī)劃體系應(yīng)該是兩大類，一類是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，它涉及到空間，但不以空間為主。另一類就是以國土規(guī)劃打頭的空間規(guī)劃。在當(dāng)前國土規(guī)劃缺位的情況下，城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等各類與國土利用有關(guān)的規(guī)劃并行，要求土地利用規(guī)劃承擔(dān)起指導(dǎo)960萬平方公里的國土利用和生態(tài)建設(shè)的職能，無疑困難很大。

“還有一個(gè)需要考慮的問題是，土地利用規(guī)劃與“十一五”規(guī)劃中提出的主體功能區(qū)規(guī)劃，二者應(yīng)該是怎樣的關(guān)系。”國務(wù)院西部開發(fā)辦杜平研究員提出，“十一五”規(guī)劃提出的“優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域”四大主體功能區(qū)體系一旦建立起來，對(duì)土地政策的配套要求也是明確的。這樣我們?cè)瓉碇朴喭恋匾?guī)劃的一些依據(jù)就要發(fā)生變化，包括權(quán)重?！?

“進(jìn)一步來看，土地利用總體規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃，還有正在推進(jìn)的國土規(guī)劃工作，三者是怎樣的關(guān)系？”國務(wù)院發(fā)展研究研究員林家彬指出，“土地利用規(guī)劃修編面臨的很多協(xié)調(diào)工作，建議對(duì)國土資源部、國家發(fā)改委、建設(shè)部三個(gè)部門的規(guī)劃工作進(jìn)行整合，推進(jìn)國土資源空間規(guī)劃工作?！?

事實(shí)上，其他國家也面臨過經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用之間的矛盾，荷蘭、韓國、英國都有這方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)快速發(fā)展的開始階段土地利用規(guī)劃服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后來都出現(xiàn)了土地利用失控的問題，較后解決的方案是用空間規(guī)劃來協(xié)調(diào)土地利用的關(guān)系，有專家指出，“但我國目前空間規(guī)劃缺位?！?p>

“18億畝”到底怎么保

18億畝耕地到底能不能保得住，怎么保住，必須要算細(xì)賬。

中國人民大學(xué)教授嚴(yán)金明指出，耕地減少的主要因素：一是建設(shè)占用，二是生態(tài)退耕，三是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還有一個(gè)就是災(zāi)毀。而增加無非就是開發(fā)整理和復(fù)墾。按照法律規(guī)定，建設(shè)占用耕地要“占一補(bǔ)一”，這一點(diǎn)做到了，耕地總量就不會(huì)因?yàn)榻ㄔO(shè)占用而減少。從較近幾年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是耕地減少較主要的原因，其次才是建設(shè)占用。

對(duì)生態(tài)退耕，規(guī)劃專家鄭振源說：“從1996年到2005年，生態(tài)退耕平均一年退1100多萬畝，占了耕地減少的60%。根據(jù)調(diào)查，西部大于15度以上需要退耕的土地是9700多萬畝，事實(shí)上1996年到2005年已經(jīng)退了近1億畝，意味著該退的都退完了。但是實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陡坡耕地還是不少，原因在哪里？這表明已經(jīng)退的1億畝里面有的是基本農(nóng)田，也就是一些地方把不該退的退了，該退的沒有退下來。”

對(duì)此，專家建議，既然生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是耕地減少的大頭，在編制規(guī)劃的時(shí)候，就應(yīng)把開發(fā)整理補(bǔ)充耕地能到什么程度，建設(shè)用地大概是什么水平等用數(shù)據(jù)清清楚楚地?cái)[出來，生態(tài)退耕該退多少，就可以進(jìn)一步統(tǒng)籌考慮。

更重要的是要改變目前供需平衡的思路，陸大道指出，傳統(tǒng)的土地供給方式是各地要GDP，要城市化，就給他土地，這樣計(jì)劃式的供給永遠(yuǎn)也不夠，也難以為繼。能不能換一個(gè)角度考慮，做成一個(gè)政策引導(dǎo)性的規(guī)劃？

在他看來，如果是政策引導(dǎo)性規(guī)劃就要分析各個(gè)地區(qū)、各個(gè)省的實(shí)際情況，包括各省目前的土地供需動(dòng)態(tài)，還有多大潛力，未來城市化發(fā)展的前景如何等等，來確定土地供給的價(jià)格、機(jī)制和程序。通過對(duì)各個(gè)地區(qū)提出不同的政策，使用地門檻高起來，土地利用合理起來。

“為什么不能規(guī)定，如果是城鎮(zhèn)綜合占地，達(dá)到人均70平方米（日本東京人均60平方米，香港是40平方米），就不批地了”，陸大道建議采用這些指標(biāo)來控制地方官員，“不要害怕這樣做地方就發(fā)展不了，其實(shí)很多地方都有低效利用的城市空間，能夠開辟新的發(fā)展道路?！?

胡存智提出，對(duì)于土地的功能也要重新認(rèn)識(shí)。比如同一塊地，既可以是耕地，也可以視為綠地，是有多重功能的。城市周邊的水稻田并不僅是生產(chǎn)糧食，對(duì)生態(tài)保護(hù)的作用也是很大的，他認(rèn)為今后在規(guī)劃中可能要研究考慮土地的多重功能，以解決高度尖銳的人地矛盾。

人們一直說耕地資源后備區(qū)，建設(shè)用地能不能有后備區(qū)？張鳳榮認(rèn)為，“將來建設(shè)必須要占的地還得給，規(guī)劃應(yīng)該提供一些能夠去的區(qū)域，不是數(shù)量的問題，而是選址的問題。以前我們做規(guī)劃就是劃基本農(nóng)田

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