8月13日，國務(wù)院總理 主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議并原則通過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》。會議指出，土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)，是實(shí)行較嚴(yán)格土地管理制度的一項(xiàng)基本手段。科學(xué)制定并嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，關(guān)系國家和人民的長遠(yuǎn)利益。

對于備受社會關(guān)注的這一輪土地利用總體規(guī)劃修編來說，這是一個鼓舞人心的消息。自2006年9月6日國務(wù)院第149次常務(wù)會議以來，圍繞18億畝耕地紅線目標(biāo)的落實(shí)，全國土地利用規(guī)劃修編的思路逐漸清晰。經(jīng)過長達(dá)兩年時(shí)間的修改完善，再次提交國務(wù)院審議的《規(guī)劃綱要》以切實(shí)保護(hù)耕地為前提，以保障科學(xué)發(fā)展為主線，對未來15年我國土地開發(fā)、利用和保護(hù)作出了科學(xué)、合理的安排和部署。

總理承諾重千鈞

過去的一年，對新一輪土地利用總體規(guī)劃修編來說，可以用“撥云見月”來形容。

這一年，圍繞“18億畝耕地紅線”的落實(shí)，從國土資源部門到各地政府，認(rèn)識更加深化，分析更加透徹。18億畝耕地為什么要守住、如何守住，有了明確的方向。

2007年年初召開的全國兩會上，國務(wù)院總理 面對全國人民莊嚴(yán)承諾：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。”

這是黨、國務(wù)院在新形勢下對土地管理和耕地保護(hù)工作提出的總要求。這樣的要求，頭先要落實(shí)到作為未來土地利用藍(lán)圖的規(guī)劃上。

18億畝耕地，為什么要守住，能不能守住，是必須要想清楚的問題。

守住18億畝耕地，頭先是為了糧食安全。對于我們這個人口大國來說，吃飯始終是頭等大事。在農(nóng)業(yè)生物技術(shù)沒有取得重大突破的前提下，只有守住一定數(shù)量的耕地，糧食安全才有基本的資源基礎(chǔ)，才能從容應(yīng)對國際形勢的風(fēng)云變幻，才不會受制于人。

保護(hù)耕地也是為了社會穩(wěn)定。目前我國還有8億多農(nóng)民。對他們來說，耕地既是重要的生產(chǎn)資料，也是基本的社會保障。

守住18億畝耕地，同樣關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全。因?yàn)橥恋丶仁且磺薪?jīng)濟(jì)活動的基本要素，也是生產(chǎn)單位獲得銀行信貸的重要籌碼。

未來一個時(shí)期，隨著人口增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展不可避免還要占用大量土地。面對人多地少的特殊國情和人增地減的發(fā)展趨勢，在今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，土地資源的危機(jī)將突出表現(xiàn)在耕地上。

“守住18億畝耕地紅線，是我們應(yīng)對土地資源危機(jī)的基本態(tài)度，是中華民族賴以生存和發(fā)展的底線，是一項(xiàng)重大的政治任務(wù)，體現(xiàn)了遏制亂占濫用耕地、促進(jìn)節(jié)約集約用地的決心?！比ツ甏禾欤瑖临Y源部連續(xù)召開了幾次務(wù)虛會，與會專家圍繞新一輪土地利用規(guī)劃修編，提出了新思路。

大家深刻體會到，必須充分認(rèn)識我國的特殊國情和所處的特定發(fā)展階段，本著對人民、對子孫后代負(fù)責(zé)的態(tài)度，以高度的歷史責(zé)任感和使命感，編制出體現(xiàn)危機(jī)意識、體現(xiàn)國家戰(zhàn)略，經(jīng)得起歷史考驗(yàn)的土地利用規(guī)劃。

18億畝耕地到底能不能守住、怎么守住，不算賬就說不清楚。

生態(tài)退耕是耕地減少的因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年～2005年，全國耕地凈減少約1.2億畝，其中生態(tài)退耕減少耕地1.03億畝，占耕地凈減少總量的85.83%。如何安排退耕還林計(jì)劃，將是確保18億畝耕地紅線的一個關(guān)鍵。

非農(nóng)建設(shè)占用，是造成耕地減少的另一個重要因素。按照《土地管理法》規(guī)定，建設(shè)占用耕地要“占一補(bǔ)一”。這一點(diǎn)做到了，耕地總量不會因?yàn)榻ㄔO(shè)占用而減少。但是，我國適宜開墾的后備土地資源已經(jīng)不多，在建設(shè)占用趨勢不減的情況下，一旦后備資源不繼，非農(nóng)建設(shè)占用必然造成耕地的凈減少。況且，占優(yōu)補(bǔ)劣、占多補(bǔ)少，這種情況依然存在。守住18億畝耕地，建設(shè)用地規(guī)模必須嚴(yán)格控制。

當(dāng)然，我們也能開辟建設(shè)用地新空間。我國未利用地?cái)?shù)量很大，特別是沿海地區(qū)有大片的未利用地，其中相當(dāng)一部分可以在遵守自然規(guī)律的前提下，通過有步驟地開發(fā)來搞建設(shè)。農(nóng)村廣闊的空心村、宅基地也能騰出一些空間。另外，在用地普遍粗放浪費(fèi)的前提下，各地都有不少存量用地，可望采取有效措施“逼”出來。

……

守住18億畝耕地紅線，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模，加大土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地力度，從數(shù)量和產(chǎn)能兩方面嚴(yán)格考核耕地占補(bǔ)平衡；壓縮生態(tài)退耕規(guī)模，嚴(yán)格禁止擅自實(shí)施生態(tài)退耕；引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向有利于增加耕地的方向進(jìn)行；加強(qiáng)耕地抗災(zāi)能力建設(shè)，加大災(zāi)毀耕地修復(fù)和補(bǔ)充力度，將災(zāi)毀耕地?cái)?shù)量降到較低。同時(shí)，對水田等優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，大力實(shí)施“沃土工程”、移土培肥等重大工程，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

如果這些都做到了，不僅到2010年守住18億畝耕地是切實(shí)可行的，經(jīng)過努力，到2020年，這一目標(biāo)也是可以實(shí)現(xiàn)的。

守住18億畝耕地成為全黨全民共識

問題是，一時(shí)間，對于守住18億畝耕地，各地區(qū)、各部門的態(tài)度和行動并不完全統(tǒng)一。與嚴(yán)格保護(hù)耕地的決心形成鮮明對照的是，不少地區(qū)和部門的關(guān)注點(diǎn)在增加用地指標(biāo)上。

再美妙的藍(lán)圖，較終都要落到實(shí)地上。大家意識到，這種狀況不改變，土地利用規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)就難以實(shí)現(xiàn)，18億畝耕地紅線就難以守住。

2007年6月召開的一次包括國土資源部黨組在內(nèi)的高層內(nèi)部會議，再次對修改后的土地規(guī)劃修編思路進(jìn)行審議。這次會上，一個重要的成果是，對于如何守住18億畝耕地形成了一個共識。正如國土資源部部長徐紹史所說，保護(hù)和合理利用國土資源是全社會共同的任務(wù)，是各級政府、各相關(guān)部門和國土資源部門的法定職責(zé)、共同責(zé)任。

守住紅線，需要的決心，全民的共識，部門的配合，地方的責(zé)任，社會的行動。

堅(jiān)守耕地紅線，這個壓力不僅在政府和國土資源部，地方政府本身就有這個責(zé)任。《土地管理法》規(guī)定，各省（區(qū)、市）要保證本行政區(qū)內(nèi)的耕地總量不減少。守住18億畝耕地，必須想辦法將地方政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任真正落到實(shí)處。

守住紅線，也需要相關(guān)部門形成合力。交通、鐵道、水利等部門或行業(yè)規(guī)劃，不管是什么名稱，較后都要落到土地上。事實(shí)上，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)規(guī)劃提出的用地需求加起來，大大超過了土地利用規(guī)劃擬定的用地指標(biāo)。可以想像，如果沒有這些部門的通力配合，守住18億畝耕地，幾乎是一句空話。

保護(hù)耕地，還要激發(fā)起基層政府和廣大農(nóng)民的積極性，轉(zhuǎn)化為全社會的自覺行動。

基于以上認(rèn)識，全國土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會進(jìn)一步完善了規(guī)劃修編思路，提出實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的政策和建議。

要求進(jìn)一步提高各級黨委和政府對保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的重要性、緊迫性和艱巨性的認(rèn)識，增強(qiáng)全黨對土地利用的統(tǒng)籌意識、大局意識和長遠(yuǎn)意識。

通過各種方式，加強(qiáng)土地國情、國策、國法教育。樹立全民人多地少的危機(jī)意識，珍惜土地，合理利用土地。

全面落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，將耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地目標(biāo)的完成情況作為衡量地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要依據(jù)，并納入地方黨委和政府專業(yè)的考核內(nèi)容。

18億畝耕地紅線是一個倒逼機(jī)制，各地各行各業(yè)都要從全局出發(fā)，同心協(xié)力堅(jiān)守信念。城市不能過度擴(kuò)展，廣場不能越建越大，馬路不能越修越寬，住房要求也要控制在國情許可的范圍內(nèi)，更不能搞花園式工廠。建設(shè)部門要從總量上控制城鎮(zhèn)規(guī)模，減少建設(shè)占用耕地；林業(yè)部門要在耕地總量不減少的前提下統(tǒng)籌安排生態(tài)退耕規(guī)模；農(nóng)業(yè)部門要規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向增加耕地?cái)?shù)量方向發(fā)展；能源、交通、水利等部門要在土地利用規(guī)劃確定的建設(shè)用地總規(guī)?？刂葡?，科學(xué)預(yù)測未來用地需求，在時(shí)序上作出合理安排，抑制過度超前建設(shè)和盲目重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)格項(xiàng)目用地核算，遏制粗放浪費(fèi)用地。

在思想統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，全國規(guī)劃綱要修編思路圍繞“以堅(jiān)守18億畝耕地紅線為前提規(guī)劃農(nóng)用地”、“以節(jié)約集約利用為規(guī)劃建設(shè)用地”、“以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)為導(dǎo)向規(guī)劃用地布局”、“以保障實(shí)施規(guī)劃目標(biāo)為加強(qiáng)和改進(jìn)實(shí)施管理”等四方面內(nèi)容，分別提出了規(guī)劃目標(biāo)和措施。對堅(jiān)守18億畝耕地保護(hù)目標(biāo)作出了整體安排，包括嚴(yán)格控制耕地流失，加大補(bǔ)充耕地力度、強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)等。同時(shí)，對規(guī)劃期間的建設(shè)用地增量進(jìn)行了壓縮。

在熱切期盼中提交審稿

隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加快發(fā)展，土地資源供需矛盾進(jìn)一步凸現(xiàn)，土地利用規(guī)劃修編再次成為社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。有人甚至指出，土地利用規(guī)劃修編遲遲不能推進(jìn)，影響甚大，“卡住了整個土地管理工作的脖子”。

各地加快土地利用規(guī)劃修編的呼聲十分急切。一是上一輪全國土地利用總體規(guī)劃確定的全國建設(shè)用地指標(biāo)已經(jīng)被突破，不少地方正面臨無地可用的窘境；二是新一輪城市總體規(guī)劃修編正在推進(jìn)，城市建設(shè)用地規(guī)模和布局需要通過土地利用規(guī)劃修編確定；三是交通、水利等部門到2020年的規(guī)劃已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，急需通過土地利用規(guī)劃修編對各類基礎(chǔ)設(shè)施用地作出安排；四是18億畝耕地保護(hù)目標(biāo)要盡快分解到各地落實(shí)。

的確，土地利用規(guī)劃修編是一件大事，也是一件難事。一方面，耕地紅線要牢牢守??；另一方面，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的合理用地需求也要保障。如何將諸多矛盾和難題統(tǒng)籌好、協(xié)調(diào)好，并切實(shí)在土地利用上起到引導(dǎo)和控制作用，是這一輪土地利用規(guī)劃修編面臨的問題。

2007年下半年，根據(jù)國務(wù)院第149次常務(wù)會議和國務(wù)院專業(yè)的一系列指示精神，全國土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會再次對規(guī)劃綱要進(jìn)行了修改和完善。

這次修改完善，圍繞落實(shí)18億畝耕地紅線目標(biāo)，《規(guī)劃綱要》在原來的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步壓縮了建設(shè)占用耕地規(guī)模，提出統(tǒng)籌各業(yè)各類土地利用，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)和布局。要求加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制，嚴(yán)格劃定城鄉(xiāng)擴(kuò)展邊界，控制建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張；堅(jiān)持開源節(jié)流，加大存量建設(shè)用地挖潛，合理利用未利用地和非耕地，積極拓展建設(shè)用地新空間；重視和發(fā)揮耕地的生態(tài)功能，嚴(yán)格控制占用耕地進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，保持農(nóng)用地基本穩(wěn)定；穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量，從數(shù)量和產(chǎn)能兩方面嚴(yán)格考核耕地占補(bǔ)平衡；根據(jù)資源環(huán)境承載能力，實(shí)施差別化的土地利用政策，強(qiáng)化省級土地利用調(diào)

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